УДК 332.32

НАУЧНЫЕ ПРОБЛЕМЫ СИСТЕМЫ МОНИТОРИНГА ЗЕМЕЛЬ ОБОРОНЫ И БЕЗОПАСНОСТИ

Мельникова А.А.

Аспирант кафедры экономики недвижимости ФГБОУ ВО «Государственный университет по землеустройству» nastasyamelnikova@yandex.ru

Научный руководитель, профессор, д.э.н., заведующая кафедрой Экономики недвижимости ФГБОУ ВО «Государственный университет по землеустройству» Мурашева А.А. amur2@nln.ru   

Аннотация

В статье рассмотрены проблемы мониторинга земель обороны и безопасности; выявление незаконных недропользователей на землях обороны и безопасности; рассмотрены существующие способы ликвидации данных проблем; предложены возможные варианты внесения изменений на законодательном уровне.

Ключевые слова: земли обороны и безопасности, мониторинг земель, незаконные недропользователи, лицензии на право пользования недрами.

Порядок и условия использования земель установлены в ст. 93 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ).

Землями обороны и безопасности признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, организаций, предприятий, учреждений, осуществляющих функции по вооруженной защите целостности и неприкосновенности территории РФ, защите и охране Государственной границы РФ, информационной безопасности, другим видам безопасности в закрытых административно-территориальных образованиях, и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным ЗК РФ и иными федеральными законами. [1]

Важно отметить, что на землях обороны и безопасности расположены не только военные части, полигоны, территории государственной границы, а также складские помещения для хранения техники, вооружения, но и территории, которые отведены под хозяйственное обеспечение военных объектов и предприятий. Например, на них могут располагаться скважины для добычи воды в целях питьевого и хозяйственно-бытового обеспечения.

Очень остро на сегодняшний день стоит проблема незаконных недропользователей на землях обороны и безопасности. За последние
10-15 лет увеличилось количество лицензий, выданных недропользователям без согласования с балансодержателем, либо с уполномоченными органами Министерства обороны Российской Федерации.

То есть возникает такая ситуация, при которой недропользователь абсолютно уверен, что он на этом земельном участке находиться на законных основаниях, но на самом деле все выходит иначе. [2]

Пути определения и выявления незаконных добытчиков довольно продолжительны во временной шкале и условно их можно разделить
на 2 типа:

1. «Сверху вниз».
2. «Снизу-вверх».

Рассмотрим их по порядку. При воплощении первой схемы инициатива определения незаконных недропользователей исходит непосредственно от Департамента имущественных отношений Министерства обороны Российской Федерации.

Изначально проводиться достаточно объемная работа по составлению карт-схем, на которых указаны территориальные границы земель обороны и безопасности с вычленением соответствующих координат. Затем этот пакет данных направляется в территориальные органы Федерального агентства по недропользованию (далее — Роснедра) и соответствующие органы субъектов (далее — Субъект), которые согласно своему уставу имеют полномочия по выдаче лицензий на пользование недрами (так как законодательством было определено, что до 2008 г. Субъект имел право на выдачу лицензий на право пользование недрами). [3]

Роснедра и Субъект в свою очередь на вышеуказанные запросы представляют информацию о том какие лицензии и каким недропользователям были выданы на запрашиваемой Министерством обороны территории.

Данная информация предоставляется в виде перечня с приложением копий лицензий, лицензионных соглашений и иных правоустанавливающих документов, если такие имеются.

Следующим шагом является перенаправление данной информация в подведомственные органы Министерства обороны для предоставления данных о более детальном месторасположении указанных недропользователях, о кадастровых номерах земельных участках, а также анализируется информация о том, что предусмотрено лесохозяйственным регламентом на данной территории (рис.1).

По итогам анализа всей вышеуказанной информации определяется законность или незаконность нахождения недропользователя на земельном участке для последующей передачи материалов в суд или договорной отдел для заключения арендных отношений.

Однако не стоит забывать, что на каждом из этапов реализации этой схемы возникают проблемы и сложности. Например, часто возникают ошибки при определении границ земельных участков, проблемы с взаимодействием между территориальными органами по недропользованию, сложности с отсутствием лесохозяйственных регламентов на территориях и прочие. Ориентировочно, такая схема реализуется 1,5-2 года, без учета судебного производства.

Рис. 1. Схема выявления незаконных недропользователей «сверху-вниз»

Рассмотрим 2 путь.

Он является хорошим оперативным мониторингом выявления незаконной добычи и реализации. Источником информирования в данном случае являются ежедневные обходы и объезды подведомственных территорий для выявления незаконной деятельности.

Сотрудники выявляют недропользователей путем натурного обследования территории и направляют акт проверки непосредственно в Департамент имущественных отношений Министерства обороны Российской Федерации.

 По возможности у недропользователя запрашивается информация о договоре аренды, о лицензии на право пользования недрами и иные документы.

В случае, если данные документы не представлены, то привлекается помощь органов Министерства внутренних дел и добыча приостанавливается до выяснения законности нахождения на данной территории (рис. 2).

Рис. 2. Схема выявления незаконных недропользователей «снизу-вверх»

Как мы видим, второй путь более эффективный, с точки зрения оперативного реагирования. Такая схема оперативного выявления нарушений занимает от 10 месяцев до 1 года, без учета судебного производства.

Однако важно упомянуть, что территории земель обороны и безопасности неимоверно огромны и зачастую регулярно совершать обходы порой просто технически невозможно. Также стоим сказать, что есть такие территории, на которые при ухудшении погодных условий попасть просто невозможно.

Важно отметить, что данная деятельность важна не только для того, чтобы знать кто использует земельные участки, а для того, кто эти участки впоследствии будет восстанавливать после своей деятельности и добычи. [4]

На сегодняшний день, существуют многочисленные примеры того, как после отработки скважин они остаются просто заброшенными (примеры того расположены в Брянской, Костромской и прочих областях, рис 3).

Рис. 3. Заброшенные скважины для добычи воды

А это в свою очередь влечет за собой не только нерациональное использование территории, но и угрозу серьезного заражения воды, почвы и окружающей среды в целом, так как зачастую скважины остаются открытыми и риск попадания в водную среду различных загрязняющих веществ очень велик.

Система мониторинга за землями такого рода – одно из «слабых» мест всей системы мониторинга за землями обороны и безопасности.

Важно отметить, что на данном этапе нет отдельного законодательного акта, который бы регулировал систему и строгий алгоритм действий при проведении мониторинга земель обороны и безопасности.

Раннее, для ликвидации такого рода проблем предлагались следующие варианты решений:

1. рекультивация/консервирование

Тут возникает проблема, что не все недропользователи занимаются восстановлением нарушенных земельных участков.

2. передача территорий в регион или муниципальным властям для последующего использования.

Тут нужно отметить, что органы военного управления стараются не отдавать свои земли, поэтому передача таких земельных участков крайне редкое явление.

Однако данные варианты не принесли должного результата, о многих недропользователях надзорные органы узнавали намного позже того, как они покинули отработанную территорию без ее восстановления.

В качестве возможных инструментов для решения проблемы предлагается следующее:

1. Обязать на стадии выдачи лицензии уполномоченный орган согласовывать выдачу с балансодержателем испрашиваемой территории. Данное предложение рекомендуется реализовать путем внесения изменений в пункт 23 Главы III Приказа Минприроды России от 29 сентября 2009 г. № 315 «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр» (с изменениями и дополнениями). [5]
2. В этой же главе рекомендуется добавить пункт о том, что при невыполнении вышеуказанных требований лицензия будет подлежать аннулированию, либо она может быть выставлена на аукцион для других недропользователей.

Для новых недропользователей это достаточно привлекательное предложение, так как они получают месторождение с уже начатой разработкой и геологическими сведениями о расположении полезных ископаемых или водоносных горизонтов.

3. Добавить пункт, регламентирующий наложение административных и материальных взысканий на орган, выдающий лицензию за несоблюдение требований согласования права пользования с балансодержателем территории или органами военного управления.
4. Также предлагается в качестве законодательной инициативы начать работу по приведению размеров используемых земельных участков к размерам горных отводов, которые представляются в пользование в соответствии с лицензией на право пользование недрами.

Это очень важное направление кадастровой деятельности, так горный отвод имеет большие пространственные границы, чем земельный участок. Эта информация также должна учитываться при постановке на кадастровый учет земельного участка.

Возможно также введение формулировки: «земельный участок в границах горного отвода» при формировании пакета документов на земельный участок.

Предложенные мероприятия помогут предотвратить возникновение конфликта интересов при оформлении лицензий на право пользования недрами на землях обороны и безопасности, что позволит рационально использовать земельные участки и предотвратить загрязнение данных земель и окружающей среды в целом.

Список литература:

1. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 30.12.2015) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2016) [Электронный ресурс]. – Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». – (дата обращения: 20.11.2017).
2. Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ (ред. от 13.07.2015, с изм. от 30.12.2015) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2016) [Электронный ресурс]. – Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». – (дата обращения: 19.11.2017).
3. Закон Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 (ред. от 30.09.2017) «О недрах» [Электронный ресурс]. – Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». – (дата обращения: 20.11.2017).
4. Приказ Минприроды РФ и Роскомзема от 22 декабря 1995 г. № 525/67
   «Об утверждении Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы» [Электронный ресурс]. – Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». – (дата обращения: 18.11.2017).
5. Приказ Минприроды России от 29 сентября 2009 г. № 315 «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр» (с изменениями и дополнениями) [Электронный ресурс]. – Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». – (дата обращения: 20.11.2017).
6. Методические основы мониторинга земель [Текст]: учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по направлению 120700 «Землеустройство и кадастры» и специальностям: 120301 «Землеустройство», 120302 «Земельный кадастр», 120303 «Городской кадастр» / Шаповалов Д.А., Клюшин П.В., Мурашева А.А.; М-во сельского хоз-ва Российской Федерации, Федеральное гос. учреждение высш. проф. образования Гос. ун-т по землеустройству, Каф. землепользования и кадастров. — Москва: ГУЗ, 2010. — 297 с.