УДК 528.441.2

DOI 10.24411/2658-3569-2019-14006

Порядок изъятия и анализ проблем, связанных с изъятием участков земель сельскохозяйственного назначения для государственных и муниципальных нужд и в целях комплексного развития территории

The procedure for seizure and analysis of problems associated with the seizure of agricultural land for state and municipal needs and for the integrated development of the territory

Хабарова Ирина Андреевна, к.т.н., доцент кафедры Городского кадастра

Хабаров Денис   Андреевич, аспирант 2-го года обучения

Быконя Кристина Михайловна, магистрант 1-го года обучения

ФГБОУ ВО «Государственный университет по землеустройству».

Khabarova I.A., irakhabarova@yandex.ru

Khabarov D.A., khabarov177@yandex.ru

Bykonya K.M., Kristina.bykonya@mail.ru

Аннотация: Анализируются проблемы, связанные с изъятием участков земель сельскохозяйственного назначения для государственных и муниципальных нужд и в целях комплексного развития территории

Summary: The problems associated with the withdrawal of agricultural land for state and municipal needs and for the integrated development of the territory are analyzed.

Ключевые слова: изъятие земельных участков, земли сельскохозяйственного назначения

Key words: withdrawal of land, agricultural land

Проблемы, которые могут возникать в процессе ограничения права собственности имеют под собой, как правило, одно большое противоречие в том, что произвольное вмешательство государства в осуществление права собственности недопустимо. В данном разделе необходимо пояснить, какие могут возникать проблемы в процессе изъятия земельных участокв (ЗУ) сельскохозяйственного (далее-СХ) назначения.

Изъятие ЗУ для государственных и муниципальных нужд происходит в случаях, когда у государства или муниципалитетов появляется необходимость для строительства различных крупных инфраструктурных объектов, как, например, изъятие ЗУ для проведения Сочинской олимпиады, или для строительства дорог и путей сообщения, а также иных целей. Изъятие происходит в том случае, если другого пути решения земельного вопроса при строительстве нет. Изъятие по данному основанию является длительным процессом, который может занять по времени не меньше чем полгода. Прекращение права собственности происходит в соответствии с положениями законов. Так, глава VII.1. Земельного кодекса Российской Федерации, которая была введена законом № 499-ФЗ устанавливает порядок и процедуру изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд. Эта глава содержит ряд статей, в которых указан порядок действий для осуществления данной процедуры, а также перечень органов, которые уполномочены принимать решение об изъятии ЗУ. Весь процесс такого изъятия можно разделить на этапы:

1. Подготовительный этап. Этот этап связан с разработкой и последующим принятием документов, регулирующих изъятие ЗУ. К ним относятся документы по территориальному планированию, документы по планировке территории и т.д. Также, частью подготовительного этапа является подача интересующимися организациями или предприятиями ходатайства об изъятии ЗУ. В случаях, когда данных о собственниках изымаемого ЗУ и расположенных на нём объектов недвижимости в Едином государственном реестре недвижимости нет, происходит их выявление в установленном порядке. Уполномоченный орган:

• запрашивает сведения об имеющихся правах в архивах, органах государственной власти, органах местного самоуправления, а также у предполагаемых правообладателей;
• обеспечивает опубликование сообщения о планируемом изъятии земли в СМИ, на своем сайте, на досках объявлений (информационных щитах) и в прочих местах согласно установленному порядку для оповещения граждан о принятых решениях органов госвласти соответствующего уровня.

2. Второй этап представляет собой процедуру принятия уполномоченным органом решения об изъятии ЗУ для государственных или муниципальных нужд.

В течение 10 дней со дня принятия этого решения уполномоченный орган должен:

• разместить информацию о нём на своём официальном сайте;
• опубликовать данное решение;
• отправить его копию собственнику, землевладельцу, землепользователю или арендатору ЗУ СХ назначения.

Копия принятого решения в форме заказного письма отправляется по почтовому адресу собственника или, если нигде не указан адрес, на электронную почту правообладателя. Также, собственник может сам попросить об отправлении ему уведомления на электронную почту. В случае если данные о месте проживания собственника отсутствуют, письмо с решением об изъятии не отправляется.

Далее уполномоченный орган обязан направить ещё одну копию решения об изъятии ЗУ СХ назначения в орган регистрации прав на недвижимое имущество. В случае, если было подано ходатайство об изъятии также отправляется копия решения об изъятии ЗУ по адресу организации или производства.

Считается, что собственник изымаемого ЗУ уведомлён о принятии решения об изъятии со дня получения заказного письма с уведомлением, со дня возврата этого письма адресанту, с момента отправки собственнику письма на электронный адрес или, в случае отсутствия любых данных собственника, со дня опубликования решения об изъятии ЗУ. После получения уведомления об изъятии его ЗУ, собственник может отправить в уполномоченный орган данные, содержащие его почтовый адрес для того, чтобы получить проект соглашения.

3. Третьим этапом процедуры изъятия ЗУ СХ назначения для государственных и муниципальных нужд является подготовка и заключение соглашения об изъятии участков.

Соглашение об изъятии ЗУ подготавливается уполномоченными органами власти, местного самоуправления, либо организации, которая подала ходатайство. В их обязанности входит:

а) осуществление кадастровых работ в целях образования или уточнения границ ЗУ, которые подлежат изъятию;

б) подача заявления о кадастровом учете ЗУ.

в) заказ проведения оценочных работ, подготовки отчета об оценке рыночной стоимости участка подлежащего изъятию;

г) проведение переговоров с собственниками, землепользователями, землевладельцами или арендаторами;

д) подготавливают проект соглашения об изъятии;

е) согласовывают проект соглашения с участвующими сторонами (проводится подписание проекта).

В соглашении об изъятии ЗУ содержится следующая информация:

• данные о лицах, представляющих собой стороны соглашения;
• кадастровые номера ЗУ и/или находящихся на них объектов недвижимости, подлежащих изъятию;
• реквизиты решения об изъятии;
• цель изъятия;
• информация о правах на ЗУ и/или расположенные на них объекты недвижимого имущества;
• сроки передачи ЗУ и/или расположенных на них объектов недвижимого имущества, новому владельцу (в соответствии с законом, этот срок не должен превышать полгода);
• порядок и размер выплат, реквизиты для оплаты;
• примечание на сооружения (в том числе объекты незавершенного строительства), которые не подлежат изъятию;
•  примечание на установленные сервитуты [1].

После подготовки соглашения происходит его подписание сторонами в письменной форме. Участвовать в данном подписании должны все стороны сделки, то есть в случаях, когда от организации или производства было подано ходатайство, в подписании должны участвовать уже три стороны, вместо двух. Подлинники соглашения раздаются сторонам, участвующих в нем, а также один экземпляр остаётся у уполномоченного органа, который осуществляет регистрацию прав.

В пункте 4 статьи 56.10 ЗК РФ указано, что к соглашению о прекращении прав на ЗУ и/или объекты расположенные на нём, которое отправляется собственнику, прилагаются и другие документы, это могут быть:

• кадастровые паспорта на изымаемые объекты недвижимого имущества, данные о которых внесены в государственный кадастр недвижимости;
• отчеты об оценке рыночной стоимости ЗУ, подлежащего изъятию, а также объектов, которые расположены на данном ЗУ. Кроме этого прилагается отчёт об оценке рыночной стоимости прав на имущество, отчёт о рыночной стоимости участка, который предоставляется вместо изымаемого ЗУ и отчёт о размере убытков.

Изъятие ЗУ (в том числе и СХ назначения) для государственных и муниципальных нужд осуществляется только при возмещении стоимости изымаемого участка или при предоставлении другого участка равноценного изымаемому. На возмещение могут рассчитывать не только собственники ЗУ, но и землевладельцы, землепользователи и арендаторы. Согласно ФЗ от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», цена, по которой целесообразно для уполномоченных органов выкупать ЗУ определяется в соответствии с результатами проведённой оценки стоимости ЗУ. Размер возмещения объявляется не позже, чем за два месяца (60 дней) до отправки собственнику ЗУ соглашения об изъятии. На рисунке 1 представлен состав суммы возмещения при изъятии ЗУ.

Возмещение производится из средств бюджетной системы РФ либо за счёт организации подавшей ходатайство. Существуют и определённые особенности при установлении объектов, стоимость которых подлежит возмещению. Так, например, согласно пункту 8 статьи 56.8 ЗК РФ правообладателю не удастся получить возмещение за объект на ЗУ, которые не соответствует виду разрешённого использования этого ЗУ [2].

Если правообладатель отказывается от изъятия ЗУ и уполномоченным органам не удаётся договориться с ним мирным путём, то тогда производится процесс принудительного прекращения права собственности посредством решения, вынесенного в суде. Обратиться в суд уполномоченный орган власти имеет право лишь спустя 90 дней после получения правообладателем проекта соглашения об изъятии ЗУ.

4. Четвёртым этапом процедуры изъятия ЗУ СХ назначения для государственных и муниципальных нужд является прекращение и переход прав на ЗУ и/или расположенные на нем объекты недвижимости.

 Заключённое соглашение об изъятии ЗУ (в частности ЗУ СХ назначения), а также объектов недвижимости, которые располагаются на нём – это, согласно статье 56.11 ЗК РФ, основание для:

а) перехода права собственности на ЗУ от собственника к уполномоченному органу власти, либо, в случае подачи ходатайства, организации;

б) прекращения права постоянного (бессрочного) пользования или права пожизненного наследуемого владения ЗУ;

в) досрочного прекращения договора аренды участка, а также договора безвозмездного пользования земельным участком;

г) прекращения права оперативного управления или права хозяйственного ведения на объекты недвижимого имущества в государственной или муниципальной собственности, которые расположены на изымаемом земельном участке, либо досрочного расторжения договора аренды или договора безвозмездного пользования такими объектами недвижимого имущества;

д) возникновения прав собственности на образуемые земельные участки при перераспределении земель и ЗУ;

е) государственной регистрации прав на изъятый земельный участок и/или объектов недвижимости, которые располагаются на нём;

ж) возможности сноса объектов недвижимости, расположенных на изъятом земельном участке.

Схематически процедура изъятия показана на рисунке 2.

Одна из основных проблем процесса изъятия ЗУ для государственных и муниципальных нужд – это понятие того, что же такое государственные и муниципальные нужды. Очевидно, что к государственным нуждам нельзя относить проекты, которые будут направленны только на пополнение бюджета страны. В теории права государственные нужды объединяют в себе две части – это потребности, которые появляются вследствие выполнения различных функций государства как политического суверена и это нужды государства, которое является частью гражданско-парвовых отношений [3].

ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» от 08.05.2010 №83-ФЗ отменил действие ФЗ от 21.07.2005 № 94-ФЗ ГК РФ, в статье 525 пункте первом которого было дано определение понятия государственных и муниципальных нужд.

Потребности государства, а также его субъектов и муниципальных образований должны быть закреплены на законодательном уровне.

В статье 49 Земельного кодекса указаны обстоятельства при которых возможно осуществления изъятия ЗУ. Тем самым законодатель пытается пояснить, что же из себя представляют государственные и муниципальные нужды. Согласно данной статье изъятие происходит в исключительных случаях, которые связаны с:

1. Выполнением международных обязательств Российской Федерации;

2. Размещением следующих объектов государственного или муниципаль­ного значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов:

• объекты федеральных энергетических систем и объекты энергетических систем регионального значения;
• объекты использования атомной энергии;
• объекты обороны и безопасности;
• объекты федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи, а также объекты транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения;
• объекты, обеспечивающие космическую деятельность; объекты, обеспечивающие статус и защиту Государственной границы Российской Федерации;
• линейные объекты федерального и регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий;
• объекты электро-, газо-, тепло- и водоснабжения муниципального значения;
• автомобильные дороги федерального, регионального или межмуниципального, местного значения;

3) другими обстоятельствами в установленных федеральными законами случаях, а применительно к изъятию, в том числе путем выкупа, земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов РФ или муниципальной собственности в случаях, установленных законами субъектов РФ.

Изъятие ЗУ происходит только в крайних случаях, при отсутствии других вариантов размещения объектов – это прописано в законодательстве, в пункте 2 статьи 49 ЗК РФ РФ. Однако, перед проведением Олимпийских игр в городе Сочи данное утверждение было заменено. Согласно ФЗ 01 декабря 2007 года №310-Ф3 теперь следовало обеспечить единство архитектурно-планировочной структуры г. Сочи. Это стало отправной точкой ряда конфликтов между собственниками и уполномоченными органами, так как теперь в судебном порядке нельзя было проверить достаточную необходимость изъятия конкретного ЗУ. Между тем, то, что изъятие ЗУ происходит лишь при отсутствии иных вариантов для размещения объектов, также является дискуссионным моментом. Безусловно, эта норма позволяет защитить интересы собственников ЗУ, подлежащих изъятию и налагает на органы власти необходимость доказывать отсутствие иных вариантов для размещения новых объектов, однако, в действующем законодательстве чётко не определён порядок и форма, в которой органы государственного или муниципального управления должны это доказывать. В этом и состоит неоднозначность данной нормы.

Также, на данный момент в законодательстве, ЗК РФ не раскрыто понятие объектов государственного и муниципального значения, что даёт основание для множественных толкований этих понятий уполномоченными органами власти, которые бывают крайне неоднозначны. Например, причиной для изъятия ЗУ для государственных и муниципальных нужд может стать такое основание, как «комплексная реконструкция», «реконструкция города» и даже «застройка муниципального образования».

Процесс изъятия ЗУ, в частности ЗУ, расположенных на землях СХ назначения, для государственных и муниципальных нужд в современной России полностью регламентирован. При несогласии собственника с принятием решения об изъятии его участка, дело отправляется в суд. Часто в суде требуют, чтобы изъятие проходило согласно документам территориального планирования, функционального зонирования и планировки территории, чтобы можно было сказать, что уполномоченный орган предусмотрел размещение какого-либо объекта недвижимости конкретно на территории изымаемого участка, а также, чтобы можно было удостовериться в том, что другого варианта для размещения объекта недвижимости нет и, соответственно, участок необходимо изъять. Например, размещение объекта муниципального значения в поселении можно подтвердить схемой ген. плана поселения, проектом планировки, проектом межевания и градостроительным регламентом.

Следующим основанием для изъятия ЗУ СХ назначения является изъятие для комплексного развития территории. Порядок проведения процедуры изъятия рассмотрен далее.

Сначала, после принятия решения об изъятии в течении 7-ми дней копия этого решения и составленный проект соглашения отправляется собственнику, землевладельцу, землепользователю или арендатору изымаемого ЗУ. В случае, если данные документы не были подписаны в течении 30 дней, то их направляют в суд и изъятие производится уже в судебном порядке. После решения суда так же, как и в случае изъятия для гос. и муниципальных нужд, правообладателю перечисляется денежная сумма, в качестве возмещения. При этом правообладатель, в случае необходимости, вправе обжаловать данную сумму в судебном порядке.

Одной из проблем деятельности по комплексному развитию территории является то, что, согласно ФЗ от 3 июля 2016 г. № 373-ФЗ, это понятие сформулировано недостаточно чётко из-за чего в рамках этой деятельности может происходить и процесс строительства и реконструкция. Существует два вида деятельности по комплексному развитию. В первом случае основанием для поведения такого вида изъятия является инициатива собственника, землевладельца, землепользователя или арендатора ЗУ и/или объекта недвижимости, который расположен на нём и предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение, аренду или безвозмездное пользование гражданам или юридическим лицам. Во втором случае изъятие происходит по инициативе уполномоченного органа власти.

С ещё одной немаловажной проблемой данного основания для изъятия можно столкнуться при установлении границ территории, предназначенной для комплексного развития. В соответствии с ФЗ от 3 июля 2016 г. № 373-ФЗ такие территории устанавливаются на карте градостроительного зонирования. Также, в этом же нормативно-правовом акте сказано, что при комплексном развитии по инициативе собственника ЗУ устанавливается территория, с границами, в которых находятся различные объекты недвижимого имущества. Собственник (правообладатель) составляет документацию по территории, подлежащей комплексному развитию, которая должна находиться в пределах ЗУ, собственники которых заключили соглашение. Данный механизм изъятия вызывает ряд вопросов, которые, несомненно, необходимо решать. Прежде всего это вопрос о том, из каких этапов состоит процесс установления данных границ помимо решения уполномоченного органа власти. Следом за ним возникает другой вопрос: а почему граждане лишены права участвовать в публичных слушаниях и выбирать путь дальнейшего комплексного развития территории? Об этом указано в пункте 1 части 5.1 статьи 46 Градостроительного кодекса РФ: «публичные слушания по проекту планировки территории и проекту межевания территории не проводятся, если они подготовлены в отношении территории, в границах которой в соответствии с правилами землепользования и застройки предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории» [4].

Ещё одной немаловажной проблемой при изъятии ЗУ в целях комплексного развития территории является то, что законодательство не предусматривает случая отказа уполномоченного органа власти от проведения комплексного развития территории, если инициативу в этом проявил правообладатель. Это необходимо для случаев, если, например, у органа власти будет недостаточно средств для проведения данной процедуры. Возможность отказа от изъятия ЗУ, а также объектов недвижимого имущества, расположенных на нём для комплексного развития территории по инициативе органов местного самоуправления предусмотрена в Постановлении Правительства РФ от 18.05.2017 № 594. Этим же Постановлением устанавливаются Правила для согласования процесса изъятия по данному основанию для территории относительно которой принято решение о комплексном развитии по инициативе органов местного самоуправления. Направление на согласование происходит после принятия решения об изъятии. В зависимости от того, в чьей собственности находится объект подлежащий изъятию, происходит отправка проекта решения в соответствующие органы. Так, проект направляется в территориальный орган Федерального агентства по управлению государственным имуществом, если планируется изъять ЗУ и/или объект недвижимости на нём, которые находятся в распоряжении и собственности России, а если ЗУ и/или объект находится во собственности субъекта РФ, то проект направляют в уполномоченный орган власти в соответствующем субъекте. Проект решения об изъятии считается согласованным даже в тех случаях, если от данных органов власти не придёт уведомления об отказе от изъятия или же о его согласовании.

Для проведения комплексного развития территории могут изыматься ЗУ, которые используются не в соответствии с установленными в правилах землепользования и застройки видами разрешённого использования этих участков, параметрами строительства и так далее. При этом имеется ввиду тот факт, в градостроительном регламенте в статье 85 ЗК РФ сказано о том, что «земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости не соответствуют установленному градостроительному регламенту территориальных зон в случае, если: виды их использования не входят в перечень видов разрешенного использования; их размеры не соответствуют предельным значениям, установленным градостроительным регламентом». Когда использование ЗУ не соответствует данному градостроительному регламенту, когда оно представляет опасность для жизни или для окружающего мира, тогда, согласно принятым ФЗ такие участки не подлежат использованию.

Список литературы

1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) (с изменениями на 3 августа 2018 г.) (ред. с 01.06.2019 г.) (дата обращения 04.06.2019 г.);
2. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. от 25.12.2018) (дата обращения 06.06.2019);
3. Земельный кодекс Российской Федерации» от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 25.12.2018 г.) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.06.2019 г.) (дата обращения 03.06.2019 г.);
4. Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 24.07.2002 N 101-ФЗ (последняя редакция) (дата обращения 03.05.2019 г.).