БОРЬБА С КОРРУПЦИЕЙ В ЗАРУБЕЖНЫХ НОРМАТИВНЫХ АКТАХ И ПРИМЕНЕНИЕ ИХ В РОССИИ
THE FIGHT AGAINST CORRUPTION IN FOREIGN REGULATIONS AND THEIR APPLICATION IN RUSSIA
Готыжева Фатимат Васмировна, КБГУ (Кабардино-Балкарский государственный университет им. Х.М. Бербекова)
Gotyzhev fatmatu Vassilovna, Kabardino-Balkarian state University (Kabardino-Balkarian state University. After H. M. Berbekov)
Аннотация: Изучение генезиса термина «коррупция» позволяет понять, каким образом формировался и трансформировался понятийный аппарат и чем обусловлено разнообразие направлений и методологических концепций в современных российских и зарубежных исследованиях данного явления. Для формирования институциональной основы исследования коррупции, анализа закономерностей и причин, определяющих ее появление и развитие, рассмотрим существующие подходы к определению коррупции.
Abstract: The study of the Genesis of the term «corruption» makes it possible to understand how the conceptual apparatus was formed and transformed and what causes the diversity of directions and methodological concepts in modern Russian and foreign studies of this phenomenon. To form the institutional basis for the study of corruption, the analysis of the laws and causes that determine its emergence and development, consider the existing approaches to the definition of corruption.
Ключевые слова: коррупция, доверие населения, причины и условия, негативные социальные явления, политическая элита
Keywords: corruption, public trust, causes and conditions, negative social phenomena, political elite
Теоретическое понятие коррупции является одним из самых дискутируемых вопросов. Множественность определений данного явления связана с широкой дифференциацией проявлений коррупции в современных правоотношениях.
Этимологически термин «коррупция» (от лат. corruption — упадок, порча) означает продажность, подкуп должностных лиц, политических деятелей, сращивание общественных и государственных органов с организованными структурами преступного мира.
Коррупцию также трактуют как «общественно опасное явление в сфере политики или государственного управления, выражающееся в умышленном использовании представителями власти своего служебного статуса для противоправного получения имущественных и неимущественных благ и преимуществ в любой форме, а равно подкуп этих лиц».
Конвенция Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности определяет коррупцию как умышленные уголовно-наказуемые деяния, включающие:
a) обещание, предложение или предоставление публичному должностному лицу, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества, с тем чтобы это публичное должностное лицо или такое другое лицо злоупотребило своим действительным или предполагаемым влиянием с целью получения от администрации или публичного органа государства-участника какого-либо неправомерного преимущества для первоначального инициатора таких действий или любого другого лица;
б) вымогательство или принятие публичным должностным лицом или любым другим лицом, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества для себя самого или для другого лица, с тем чтобы это публичное должностное лицо или такое другое лицо злоупотребило своим действительным или предполагаемым влиянием с целью получения от администрации или публичного органа государства-участника какого-либо неправомерного преимущества6.
Следовательно, международно-правовые характеристики коррупции, представленные в документах ООН и СЕ, включают три аспекта: взяточничество и подкуп, с одной стороны; любые незаконные выгоды, в том числе неимущественного характера, для себя или других лиц, с другой стороны; нарушение должностных обязанностей и вытекающая из нее связь с органами государственной власти, с третьей.
Нормы международного законодательства получили закрепление и развитие в российском законодательстве, в частности, в Федеральном законе от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»7 (далее — Федеральный закон «О противодействии коррупции»). В нем дано следующее легальное определение понятия «коррупция»:
а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;
б) совершение вышеуказанных деяний в интересах юридического лица.
При этом в законодательстве остается открытым вопрос о благах неимущественного характера, таких как лоббизм, непотизм (покровительство на основе личных связей), шефство, поощрения неимущественного характера и т.д.
Узость легального определения коррупции отмечают и в научных кругах, критикуя его в силу трактовки коррупции как обычного взяточничества, целью которого объявлено получение выгоды имущественного характера, и причисления к должностным преступлениям, посягающим на государственную власть, интересы государственной службы и службы в органах местного самоуправления8.
Соответственно, в научной литературе можно встретить два основных подхода к определению понятия «коррупция» — узкий и широкий.
Начиная с 2008 года, в России принимаются целенаправленные меры по борьбе с коррупцией. Под воздействием международных документов был принят пакет антикоррупционных нормативных правовых актов на всех уровнях власти, в том числе базовый Федеральный закон «О противодействии коррупции», ведется работа по совершенствованию законодательства о государственной службе, например, была принята федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)», вносились изменения в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
При этом как отмечают исследователи, «феномен эффективного преодоления коррупции в правовом аспекте представляет собой актуальную задачу для всех отраслей права, так как само явление коррупции порождает комплексные правоотношения. Если эта проблема касается разных отраслей права, то необходимо продумать, где присутствуют наибольшие риски, их можно и нужно спрогнозировать»32. Для достижения данных целей принят, например, Указ Президента Российской Федерации от 15.05.2008 № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности», в соответствии с которым осуществлена замена лицензирования отдельных видов деятельности обязательным страхованием ответственности, введен преимущественно уведомительный порядок начала предпринимательской деятельности, установлено требование о проведении плановых контрольных мероприятий в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) не более чем один раз в три года.
В 2010 году Указом Президента Российской Федерации от 13.04.2010 № 460 утверждена Национальная стратегия противодействия коррупции, целью которой является искоренение причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе. Для достижения данной цели предлагается последовательно решаться следующие задачи:
а) формирование соответствующих потребностям времени законодательных и организационных основ противодействия коррупции; б) организация исполнения законодательных актов и управленческих решений в области противодействия коррупции, создание условий, затрудняющих возможность коррупционного поведения и обеспечивающих снижение уровня коррупции;
в) обеспечение выполнения членами общества норм антикоррупционного поведения, включая применение в необходимых случаях мер принуждения в соответствии с законодательными актами Российской Федерации33.
В Национальной стратегии противодействия коррупции определено 21 основное направление ее реализации. В целях ее реализации раз в два года утверждается Национальный план противодействия коррупции.
Таким образом, в Российской Федерации сформирована правовая основа антикоррупционной политики, ядром которой являются федеральные законы «О противодействии коррупции», «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Указ Президента Российской Федерации от 13.04.2010 № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 — 2011 годы», национальные планы противодействия коррупции, а также нормативные правовые акты, принимаемые в соответствии с указанными документами, в том числе на региональном и муниципальном уровнях.
Однако одних правовых основ явно недостаточно для решения задач противодействия коррупции. Как отмечают специалисты, «коррупцию нельзя ограничить только законодательными методами и борьбой с ее проявлениями»34.
Очевидно, что антикоррупционную политику в Российской Федерации следует понимать в более широком смысле, как один из видов государственной политики, т.е. как совокупность целей, задач, приоритетов, стратегических документов и программных мероприятий, которые разрабатываются и реализуются органами государственной власти и местного самоуправления. По мнению исследователей, целостная антикоррупционная политика «предполагает осуществление разноплановых мер политического, экономического, социального, правового, организационного, идеологического характера при условии консолидации усилий федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общества в целом»35.
В этой ситуации крайне несистематизированными выглядят именно правовые основы противодействия коррупции. В Федеральном законе «О противодействии коррупции» собраны отдельные разрозненные меры антикоррупционной политики и отражены уже существующие элементы системы противодействия коррупции. При этом отсутствуют конкретные цели и задачи в сфере противодействия коррупции, механизмы по их достижению и ожидаемые результаты. Национальной стратегией противодействия коррупции определены максимально общие цели и задачи противодействия коррупции и выделены только основные направления их реализации.
Более того, реализация любого комплексного документа зависит от его встроенности в общую систему, в данном случае в систему документов стратегического планирования. Как следует из названия, Национальная стратегия противодействия коррупции относится к документам стратегического планирования, разрабатываемым в рамках целеполагания в соответствии с Федеральным законом от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Однако, в данном федеральном законе отсутствует такой вид документа. Соответственно, Национальная стратегия противодействия коррупции исключена из общей системы стратегического планирования, в рамках которой возможно более эффективно выстроить координацию работы органов власти различных уровней, консолидировать ресурсы, декомпозировать приоритеты и разграничить полномочия.
Цель и задачи Национальной стратегии противодействия коррупции слабо интегрированы и в Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утверждённую распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 № 1662-р (далее — Концепция), которая на сегодняшний день является основным документом, устанавливающим направления долгосрочного социально-экономического развития страны, цели, целевые индикаторы, приоритеты и задачи долгосрочной государственной политики36.
Проведённый анализ данного документа показал, что наличие коррупции в России рассматривается как одно из структурных ограничений, усиливающих нерешенность ряда социальных и институциональных проблем.
В Концепции низкий уровень коррупции является гарантией базовых прав, основой устойчивого экономического роста и формирования институциональной среды инновационного развития.
Превращение России в страну с низким уровнем коррупции и снижение административных барьеров в экономике являются руководящими принципами в отношениях государства с субъектами предпринимательской деятельности на пути перехода к инновационному социально ориентированному развитию. При этом снижение уровня коррупции и создание эффективного государства являются основными приоритетами социальной и экономической политики на первом этапе реализации Концепции – в 2008-2012 годах.
Бороться с коррупцией предполагается не только в органах государственной власти, но и в государственных учреждениях, оказывающих социальные услуги населению, и в связанных с государством крупных хозяйственных структурах (естественных монополиях), что потребует радикального повышения прозрачности, изменения системы мотивации, противодействия криминальному использованию государственными служащими служебного положения в личных интересах в целях содействия бизнесу, усиления ответственности за правонарушения, связанные с коррупцией и злоупотреблением служебным положением, в том числе на основании косвенных признаков коррупции (принцип незаконного обогащения). Отмечается, что государство будет систематически сотрудничать с общественными структурами, содействующими утверждению законности, искоренению коррупции и произвола недобросовестных чиновников.
Таким образом, в Концепции в качестве мер противодействия коррупции определены устаревший принцип незаконного обогащения, на смену которого в системе государственной гражданской службы внедрены антикоррупционные стандарты, и общественный контроль за соблюдением законодательства о противодействии коррупции.
Механизмом реализации документов стратегического планирования являются государственные программы. Проведенный анализ государственных программ Российской Федерации показал, что из 42 государственных программ, утверждённых Правительством Российской Федерации, только 7 содержат меры антикоррупционной направленности (таблица 1). Содержащиеся в них мероприятия носят точечный характер, направлены на решение отдельных вопросов (например, обеспечению участия Минфина России в деятельности по противодействию незаконным финансовым операциям, подготовка материалов и участие в международных мероприятиях, проводимых в рамках Конвенции ООН против коррупции) либо развитие конкретных сфер (судебно-экспертных учреждений Министерства юстиции Российской Федерации и учреждений уголовно-исполнительной системы).
Литература
- Астафьев Л. В. 199б. К вопросу о понятии коррупции. — Коррупция в России: состояние и проблемы. М.: Московский институт МВД РФ. С. 121-142. 2. Выступление В.В. Путина на заседании совета противодействия коррупции 2б.01.201б г.
- http://ria.ru/economy/20110201/329132334.html
- Российский статистический ежегодник. 2011. Пункт 10.1
- Выступление председателя Верховного суда РФ В. Лебедева на совещании председателей судов субъектов Российской Федерации, 27 января 2009 г. — Среди осужденных за взяточничество преобладают милиционеры // Коммерсантъ. 28.01.2009
- Коррупция в России как бизнес. //Институт современной России.
Literature
- Astafiev L. V. 199b. To the question of the concept of corruption. — Corruption in Russia: state and problems. M.: Moscow Institute of MIA of the Russian Federation. P. 121-142. 2. Speech by Vladimir Putin at a meeting of the anti-corruption Council 2B.01.201 g.
- http://ria.ru/economy/20110201/329132334.html
- Russian statistical yearbook. 2011. Item 10.1.
- The speech of the President of the Supreme court of the Russian Federation V. Lebedev at the meeting of Chairpersons of the courts of constituent entities of the Russian Federation, January 27, 2009 — Among those convicted of bribery is dominated by the police // Kommersant. 28.01.2009
- Corruption in Russia as a business. // Institute of modern Russia.