DOI 10.24411/2658-3569-2019-14050

Финансовое обеспечение моделей управления зарубежных стран

Foreign experience of local self-government

Ибрагимова Элина Саламбековна, ФГБОУ ВО «Чеченский государственный университет», ассистент кафедры финансов и кредита

Аннотация: В современных зарубежных странах местное самоуправление представляет систему децентрализованной организации местного управления, сложившуюся в результате длительного, преимущественно эволюционного, развития. Становление централизованных государств привело к разделению публичной власти на государственную и муниципальную. На основе взаимодействия различных уровней публичной власти обеспечивается достижение эффективного управления делами общества.

Рассматривая развитие однопорядковых групп общественных отношений в различных странах, сравнивая их с современным состоянием в Российской Федерации, мы получаем возможность наряду со знакомством с уникальными особенностями различных моделей местного самоуправления выделить ряд общих закономерностей, имеющих общечеловеческое, общегуманитарное значение.

Прежде всего международный исторический опыт реализации идеи народовластия свидетельствует о постоянном поиске баланса между двумя диалектическими противоположностями — самоуправлением (местным, региональным) и государственностью. Борьба с централизмом и порождаемым им государственным бюрократизмом уходит в глубокое прошлое. Противниками централизованной заурегулированной власти выступают люди разных убеждений, ориентаций, которые солидарны в одном: они негативно относятся к явлениям, порождаемым централизмом — якобы единственно рациональная власть есть власть «избранных» на общегосударственном уровне, а собственно управленческие функции предполагают механическое осуществление, — и выступают за создание условий для обеспечения активной жизненной позиции граждан.

Summary: In modern foreign countries, local self-government is a system of decentralized organization of local government, formed as a result of long-term, mainly evolutionary, development. The formation of centralized States led to the division of public power into state and municipal. On the basis of interaction of various levels of the public power achievement of effective management of Affairs of society is provided.

Considering the development of single-order groups of public relations in different countries, comparing them with the current state in the Russian Federation, we get the opportunity, along with familiarity with the unique features of different models of local government to identify a number of General laws that have universal, General humanitarian significance.

First of all, the international historical experience of the realization of the idea of democracy testifies to the constant search for a balance between two dialectical opposites-self-government (local, regional) and statehood. The struggle against centralism and the state bureaucracy it engenders is a thing of the past. The opponents of centralized overregulated power are people of different beliefs, orientations, who are in solidarity in one thing: they have a negative attitude to the phenomena generated by centralism-supposedly the only rational power is the power of the «elected» at the national level, and the actual administrative functions involve mechanical implementation — and advocate the creation of conditions for ensuring the active life position of citizens.

Ключевые слова: стабильность общественное развитие, модель, рынок труда, власть.

Keywords: the stability of the community development model, labour market, power.

Сравнительный анализ моделей государственного управления в разных модели государственного странах свидетельствует, что институты и механизмы государственной власти стран управления Европы, США, Японии, Российской Федерации и др. обусловлены различным историческим, экономическим, политическим и культурным опытом. В каждой из моделей функциональность органов государственного управления поддерживает необходимый уровень регулирования социальных процессов и обеспечивает стабильное общественное развитие.

Среди основных факторов, которые влияют на процесс государственного управления в зарубежных странах, можно выделить:

• особенности рыночной экономики, которые выражаются в стимулировании свободы предпринимательства, свободного движения рабочей силы, конкурентности рынка труда;
• развитие гражданского общества и социального партнерства;
• децентрализацию власти и проведение эффективной структурной и региональной политики для улучшения социально-экономических условий жизни граждан;
• реализацию социально значимых проектов, которые способствуют соблюдению принципов социального равенства и справедливости.

В значительной мере особенности государственного управления связаны с характером экономических отношений. Сегодня существуют несколько экономических моделей с различными вариантами соотношения государства и рыночных отношений:

1)      в модели США превалируют конкуренция и рыночные методы, а государственное вмешательство осуществляется в рамках либеральной идеологии;

2)      в социально-рыночной модели (страны ЕС) государство играет активную роль в обеспечении благосостояния граждан, смягчении последствий экономических рисков, но стоимость социальных программ является достаточно высокой, что приводит к росту налогов, появления проблем на рынке труда;

3)      в модели государственного капитализма (Россия, Китай) государство занимает активную экономическую позицию и участвует в управлении многих частных компаний, в контроле над основными отраслями экономики, банковской сфере, СМИ. Это дает возможность контролировать темпы развития экономики и существенно влиять на перераспределение общественных благ.

В зависимости от состояния общественного развития и формы распределения полномочий правления исполнительную власть в зарубежных странах осуществляют между главой государства и правительством соответствующие органы и учреждения, действующие в сфере государственного управления, которые отличаются распределением полномочий между главой государства и правительством по следующим признакам: объем полномочий, процедура назначения, расстановка политических сил, политическая ответственность.

Объем полномочий. В президентских республиках исполнительную власть возглавляет президент, который воспринимается как ее олицетворение и непосредственный носитель. В США вообще не выделяют понятие правительства, а используют для соответствующих целей термины “исполнительная власть” и “президентская администрация”. В странах с парламентской формой государственного правления, а также в части республик со смешанной формой глава государства не может быть включенным в систему органов исполнительной власти и имеет полномочия, которые вытекают именно из статуса главы государства. В странах со смешанной форме государственного правления (Польша, Россия, Румыния, Франция и др.) наблюдаем во взаимоотношениях между президентом и правительством дуализм исполнительной власти, определенный нормами конституции и государственно-политической практикой конкретной страны. При этом главные полномочия могут быть сконцентрированы либо у президента, либо у премьер-министра. Примером дуализма исполнительной власти является ее организация во Франции, где положения Конституции и государственно-политическая практика обусловили превращение президента в реального главу правительства.

Процедура формирования исполнительной власти. Процедуры формирования исполнительной власти отличаются тем, что в странах с парламентской и смешанной формами государственного правления применяется так называемый парламентский способ (порядок) образования правительства, который предусматривает две процедуры формирования, основанные на совместных действиях парламента и главы государства.

Процедура формирования правительства, которая исторически сложилась в Великобритании и длительное время с определенными особенностями отдельных стран была почти общепринятой, предусматривает, что глава государства назначает премьер-министра и по предложению последнего – других членов правительства. Парламент в этой процедуре участия не принимает. Считается, что правительство имеет поддержку парламента (конечно, только его нижней палаты) до тех пор, пока представительный орган не проголосует против правительственного предложения по принципиально важному вопросу или прямо не выразит правительству недоверие путем принятия специальной резолюции. Особенностью применения соответствующей процедуры формирования правительств в ряде стран является необходимость получения правительством инвеституры в парламенте. Инвеститура правительства по сути является выражением парламентского доверия его деятельности на перспективу. Например, в Италии такое доверие правительства должен выразить каждая из палат парламента, а в Румынии решение о доверии принимается на совместном заседании палат большинством голосов от состава каждой из них.

Другой процедурой формирования правительств является активное участие парламента, что оговорено в соответствующих конституциях. Так, в Венгрии главу правительства избирает парламент по предложению президента. В то же время это означает принятие парламентом правительственной программы. В Ирландии президент по предложению нижней палаты парламента назначает премьер-министра. Других членов правительства глава государства назначает по предложению премьер-министра, предварительно одобренной той же палатой. В ФРГ конституционно закреплена возможность создания правительства меньшинства на основе так называемой презумпции доверия. Эта презумпция нашла отражение и в конституциях Эстонии, Испании, Польше и Словении.

Расстановка политических сил. Независимо от соотношения и последовательности действий главы государства и парламента решения вопроса о формировании правительства обусловлено, прежде всего, реальной расстановкой политических сил и их представительством в парламенте. Глава правительства в своих действиях опирается на правящую партию или коалицию, что позволяет ему не только доминировать в правительстве, но и контролировать депутатское большинство в парламенте. В результате глава правительства получает реальные возможности направлять работу представительного органа. Ситуация для него может несколько осложняться в случае создания коалиционных правительств.

В практике зарубежных стран также существует две модели определения модели определения состава правительств. Континентальная модель предполагает, что в состав правительств входят все руководители министерств и ведомств с общенациональной компетенцией. В совокупности они составляют правительственную коллегию как единый орган. Это обусловливает достаточно большую численность правительства, что иногда может привести к снижению эффективности его работы. Поэтому в ряде стран, где введена такая модель, в структуре правительства образуется меньшая по количеству членов коллегия. В нее входят глава правительства, его заместители и некоторые наиболее авторитетные по должности министры.

Англо-американская модель, которую ввело большинство стран, предусматривает, что в состав правительства (кабинета) входят не все политические руководители министерств и ведомств, а лишь те, которые возглавляют важнейшие из них. Члены кабинета по своим реальным полномочиям по решению вопросов правительственной политики существенно отличаются от других министерств, не имеющих такого статуса. Решение же самого кабинета, созданного в странах с парламентарной и смешанной формами правления, является по природе официальными правительственными решениями, а по сути – решениями высшего органа исполнительной власти.

Значительная часть функций в сфере исполнительной власти реализуется другими органами, руководители которых не входят в состав кабинета, а сами эти органы непосредственно не подчинены кабинету. К таким органам, прежде всего, следует отнести различные федеральные агентства и президентские комиссии, компетенция которых может ничем не отличаться от компетенции отдельных министерств.

В практике развитых стран в основном выделяют две разновидности политической ответственности правительства – государственной власти – коллективная и индивидуальная. Вопрос об их взаимосвязи и соотношения, как правило, не регламентируется нормами права и может быть отнесен к сфере реальной политики. В Испании, России, Франции, ФРГ, Чехии, Японии и в некоторых других странах существует только коллективная ответственность правительств.

В президентских республиках кабинет несет политическую ответственность перед самим президентом, который может отправить в отставку его членов в случае, если их действия не одобрены.

Определенные особенности имеет практика Великобритании, а также других стран, использующих принципы британской конституционной системы, в которой существует как коллективная, так и индивидуальная ответственность. При этом, если нижняя палата парламента выражает недоверие любому министру, глава правительства должен решить: подавать в отставку конкретному министру или правительству в целом. Такой подход к политической ответственности правительства основывается на идее солидарности его членов. Считается, что все члены правительства (кабинета) несут ответственность за его политику даже в тех случаях, когда кто-то из них не соглашается с конкретными правительственными решениями и действиями. Отдельные же министерства отвечают за деятельность своих министерств.

В большинстве стран конституционно введены только формализованные процедуры привлечения правительства к политической ответственности, которые имеют название вотум недоверия. По их содержанию вопрос о недоверии правительству не может ставиться и рассматриваться спонтанно, а рассматривается парламентом по инициативе оппозиции с использованием, определенной в конституции или в парламентском регламенте достаточно детализированной специальной процедуры. Иногда эта процедура непосредственно соотносится с такой формой парламентского контроля за правительственной деятельностью, как интерпелляция (и другие подобные формы).

Согласно парламентской практике правительство должно уйти в отставку тогда, когда неблагоприятное для него голосование состоялось по важным вопросам общей политики. Какие вопросы важные, а какие являются несущественными, практически решает само правительство, а точнее премьер-министр. Конечно, обязательным является наличие в нижней палате большинства от партии, которая, по сути, способствовала формированию правительства и обеспечивает ему поддержку в таких ситуациях.

В то же время в соответствующих странах допускается возможность постановки вопроса с голосования по резолюции порицания (недоверия) правительству. Такой способ часто применяется в связи с общей оценкой в парламенте правительственной политики. Оппозиция вносит предложение о принятии резолюции порицания, после чего происходят дебаты и голосование. Если палата принимает такую резолюцию, то правительство должно уйти в отставку.

В ряде стран альтернативой такой отставки правительства, происходит роспуск палаты главой государства по инициативе самого правительства. Вместе с тем из тактических соображений правительство само может поставить в палате вопрос о доверии к нему, которое обычно рассматривается по той же процедуре, что и предложение резолюции порицания. Но реальное значение таких процедур также является относительным, поскольку правительство опирается на партийное большинство в нижней палате.

Другой формой конституционной ответственности правительства (органов исполнительной власти) является ответственность с использованием процедуры импичмента или других подобных процедур. Характерной чертой такой ответственности является то, что она всегда индивидуализирована. В некоторых странах ответственности в порядке импичмента или другим подобным процедурам подлежат не только высшие субъекты исполнительной власти, но и судьи. Особенностью такой ответственности является и то, что она может существовать при разных формах государственного правления.

В странах со смешанной формой правления процедура импичмента сохраняет свое значение относительно президентов. В президентских республиках, где не предусмотрено политической ответственности правительства (кабинета) перед представительным органом, импичмент является важным средством взаимодействия законодательной и исполнительной власти и рассматривается как один из компонентов в системе сдержек и противовесов.

Особенности развития государственного управления различных государств современного мира существенно на влияет процесс глобализации. Глобализация приводит к появлению нового политического государственного управления – глобального управления, которое понимается как совокупность официальных институтов и организаций, которые создают и поддерживают правила и нормы, которые управляют мировым порядком, и все организации и группы влияния – от многонациональных корпораций, транснациональных социальных движений до многочисленных неправительственных организаций, достижение целей и решение задач которых зависит от транснациональных правящих и властных институтов. Наиболее влиятельными институтами являются ООН, ВТО, МВФ и др. Однако не меньшее значение имеет участие в глобальном процессе общественных объединений и движений.

Особенности современного государственного управления связываются также с тем, что общество переходит к постиндустриальному государственному управлению, когда важно ввести синергетическую функциональность органов государственного управления, что даст возможность государственной власти управлять социальным развитием на основе прогнозирования социально-экономических процессов, определяя границы и возможности управления.

Таким образом, для современного развития государственного управления в условиях глобализации и постиндустриального развития характерным становится новая методология, которая базируется на принципах социальной полезности, соотношении результатов и использованных ресурсов для оценки эффективности функционирования государственного управления, наличия в пределах самого государства института обжалования действий органов государственной власти со стороны граждан.

С учетом того, что целью постиндустриального общества является обеспечение качества жизни человека во всех измерениях, изменяются ценностные ориентиры государственного управления и его переориентация на обслуживание интересов и удовлетворения нужд рядовых граждан в контексте формирования системных условий их самореализации. В частности, системные управленческие инновации обеспечения качества деятельности органов государственной власти находят выражение во внедрении концепции “good govermance” (“надлежащее управление”), которая предполагает одновременность рыночных реформ и мероприятий, направленных на консолидацию демократии, то есть представляет собой концепцию сильной государственной власти, которая действует вместе с институтами и организациями гражданского общества, является прозрачной и открытой для граждан.

Список литературы

1. Гимазова Ю.В., Омельченко Н.А. Государственное и муниципальное управление: учебник для академического бакалавриата /под общ. ред. Н. А. Омельченко. – М.: Издательство Юрайт, 2017.
2. Государственные и муниципальные финансы учебник и практикум для академического бакалавриата /И.С. Ракитина, Н.Н. Березина. – М.: Издательство Юрайт, 2018.
3. Зобнин А.В. Информационно-аналитическая работа в государственном и муниципальном управлении: Учебное пособие. – М.: Вузовский учебник: Инфра- М, 2012.
4. Кистанов В.В. Региональная экономика России: Учебник / В.В. Кистанов, Н.В. Копылов.- М.: Финансы и статистика, 2011.
5. Лаврикова Ю.Г. Кластеры: стратегия формирования и развития в экономическом пространстве региона. – Екатеринбург: Институт экономики УрО РАН, 2008.
6. Мысляева И.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник. Изд. 3-е. – М.: Инфра-М, 2014.
7. Орешин В.П. Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие. – М.: Инфра-М, 2016.
8. Основы государственного и муниципального управления (Public Administration): учебник для академического бакалавриата /отв. ред. Г.А. Меньшикова, Н.А. Пруель. – М.: Издательство Юрайт, 2018.
9. Попов Р.А. Региональное управление и территориальное планирование: Учебник. – М: Инфра-М, 2013.