DOI 10.24411/2658-3569-2019-14054

Формирование бюджетных систем в условиях становления инновационной системы государственного управления

Experience of administrative reforms of foreign countries and possibilities of its application in Russia

Бакаева Малика Магомедова, ФГБОУ ВО «Чеченский государственный университет», ассистент кафедры финансов и кредита, b.malika91@mail.ru

Аннотация: В современном мире, как известно, государственная служба играет важную роль, обеспечивая экономическое и общественное благосостояние, а также поддерживая демократию. Исходя из этого, политологи разных стран мира осознали необходимость реализации высоко квалифицированного непредвзятого бюрократического аппарата.

Растут потребности общества в качественно новом предоставлении услуг, а также повышении уровня благосостояния и социальной защиты в целом. Все это стало отправной точкой к созданию политического управления, направленного на социальную эффективность власти. Созданная концепция «нового государственного менеджмента» не позволяла решить все назревшие вопросы управления государством, и по этой причине была раскритикована. Так например, частный сектор воспринимается лишь в качестве соотношения затраченных ресурсов и полученного результата. А это в свою очередь не соотносится с социальной эффективностью.

В развитых странах концепция «нового государственного менеджмента» была итогом назревших административных реформ 1970 — 80-х годов. В нашей стране реформирование подобного плана пришлось на 90-е — 2000 года, и концепция стала главным теоретическим базисом для будущих преобразований в стране.

Summary: In today’s world, as we know, the public service plays an important role in ensuring economic and social welfare, as well as supporting democracy. Based on this, political scientists around the world realized the need to implement a highly qualified unbiased bureaucracy.

The needs of society for qualitatively new services, as well as improving the level of welfare and social protection in General, are growing. All this became the starting point for the creation of political governance aimed at the social efficiency of the government. The created concept of «new state management» did not allow to solve all urgent questions of state management, and for this reason was criticized. For example, the private sector is perceived only as a ratio of resources spent and the result obtained. And this in turn does not correlate with social efficiency.

In developed countries, the concept of «new state management» was the result of overdue administrative reforms of the 1970s-80s. In our country, the reformation of such a plan fell on the 90s-2000, and the concept has become the main theoretical basis for future transformations in the country.

Ключевые слова: управление государством, назревшие вопросы, затраченные ресурсы, эффективность, полученный результат.

Keywords: words: government, urgent issues, resources spent, efficiency, the result obtained.

Конец ХХ века во многих странах мира был признан временем масштабного административных преобразований в глобальном масштабе. Основной курс был взят на создание нового типа организации управления обществом. Искоренялись бюрократические принципы и способы, за что модернизация была удостоена статуса «антибюрократической революции».

Политическое управление также нуждалось в значительных преобразованиях. Главной причиной послужили характерные особенности общества в постиндустриальный период. К таковым следует отнести:

• механизмы ускорения развития общества;
• революция в технологическом плане, создание инновационных информационно-коммуникационных технологий;
• назревшее желание граждан модернизировать систему политического управления.

Яркий тому пример — несостоятельность централизованных структур вертикали власти, которые не смогли найти решение важным вопросам, стоящим перед государством. В процессе реформирования очень важной стала цель не только модернизировать управленческую структуру, но, главным образом, поменять мировосприятие гражданских служащих государства.

Основные факторы, побуждающие к активному реформированию:

• назревшая минимизация расходов, направленных на поддержание бюрократического аппарата;
• необходимость улучшения качества услуг, предоставляемых гражданам;
• невысокая эффективность принятия политических решений;
• стремление придать государственной службе привлекательность и особый имидж;
• недоверие к управляющему аппарату со стороны граждан;
• сильная коррумпированность.

Как итог, система политического управления была вынуждена приспособиться к нестабильным условиям развития и регулярным переменам в сфере информации и коммуникации.

Так как каждой отдельно взятой стране присущи свои политические, культурные и исторические особенности, то и система административного реформирования вобрала в себя свой собственный, индивидуальный опыт. В соответствии со спецификой реализации политического управления формировались определенные цели.

Страны англосаксонской правовой системы делали акцент на транспарентность системы политического управления и модернизацию процедур в административной и судебной сфере.

Романо-германские страны, в первую очередь, стремились повысить эффективность работы органов власти и вовлечь общество в процесс принятия политических решений.

Страны Восточной Европы, а также государства, образовавшиеся после распада СССР, явно сохраняли черты административно-командного управления. В таких странах была поставлена задача максимально устранить прямое государственное воздействие в экономику и социальную сферу. Кроме того, назрела необходимость демократизации и децентрализации политического управления.

Стоит отметить, что несмотря на различия в системе реформирования тех или иных стран, основной вектор проведения реформ был одинаковый.

Так, на Западе основным толчком к реформированию послужил кризис в традиционной иерархической системе политического управления. Зарождающаяся конкуренция со стороны частного сектора в плане предоставления услуг населению, кризис в жестко централизованных бюрократических учреждениях и их бессилие в решении важных вопросов — все это в комплексе побудило к активным действиям в сфере административного реформирования.

Решить данные задачи стало возможным благодаря организации комплексного реформирования аппарата государственной власти, а также вовлечение последней в механизм, действующий на основе рыночных принципов. Так, у частного сектора появилась возможность взять часть государственных функций в свой оборот. Деятельность чиновников получила финансовую мотивацию. Иерархические связи ослабли, и ряд управленческих функций был передан нижним этажам управления. Как результат, сократилось число чиновников, а сам бюрократический аппарат получил возможность осуществить переподготовку и повысить квалификацию.

Роль министерств в системе политического управления была пересмотрена. В частности, во многих странах появились специальные децентрализованные организации — независимые агентства (США), публичные корпорации (Великобритании) и учреждения (Франция). Подобны организации были наделены большим спектром управленческих полномочий, и получили статус субъекта публичного права. Организации подобного рода могли сами выбирать методы и формы своей деятельности. Государства взяло под контроль лишь те вопросы, которые касались правомерности принимаемых ими действий. Тем не менее, данные структуры находились под пристальным наблюдением органов законодательной власти, министров, и были подотчетны главе государства.

Среди самых успешных и эффективных принципов организации управленческих органов стоит отметить предметно-целевой принцип. Так, для того чтобы решить важные для общества политические проблемы, создавались некие «суперминистерства». Выступая комплексным механизмом, они сосредотачивали в себе работу отраслевых министерств, а также служб, функционирующих в смежных областях. Благодаря им происходила экономия финансовых и кадровых ресурсов. Функции министерств также были изменены. Если ранее во главе угла стояла функция руководства, в дальнейшем приоритет был отдан координации и контролю.

Начиная с 2002 года, за рубежом происходило слияние нескольких министерств в единый орган. Например, в Германии путем слияния министерства экономики и труда сформировалось министерство, занимающееся вопросами труда и экономики. Его цель — качественно сократить число безработных в стране. Чуть позже в США образовалось министерство внутренней безопасности. Оно объединило в себе 22 различные службы, преследующих цель обеспечить безопасность в стране. Данная единица во главу угла ставила главную задачу — борьбу с террористическими угрозами в стране.

Стоит отметить, что на этапе административной модернизации во многих государствах отмечалась тенденция перераспределения функций между органами исполнительной власти, образовавшимися децентрализованными структурами и органами местного самоуправления.

Среди важнейших направлений современной модернизации административной системы следует отметить процесс децентрализации. Ранее все полномочия выполнялись административной (централизованной) структурой. При реформировании данные функции переместились на местный уровень. Реформаторы считали, что децентрализация поспособствует качественному улучшение предоставляемых публичных услуг гражданам. Но это возможно лишь в том случае, если вопросы местного характера и полномочия органов государственной власти отвечают возможностям органов местного самоуправления в материальном и финансовом плане. В противном случае, местные органы, не имеющие необходимые ресурсы, не справляются с поставленными задачами, и тем самым лишают доверия к себе граждан.

Однако вопросы стратегического управления все же находились в полномочиях государства, что послужило разделению уровней стратегического текущего управления в политической сфере.

Таким образом, в зависимости от процесса реформирования политического управления, страны можно разделить на два типа. Первые готовы к повсеместным преобразованиям, вторые — пытаются удержать сформировавшийся в стране порядок, допуская лишь незначительные изменения.

К странам, подвергшимся глобальному реформированию административной системы, следует отнести англосаксонские страны (Австралия, Великобритания и Новая Зеландия). В данном случае вместо классических централизованных вертикалей бюрократического типа была образована трехзвенная система управления государством. В ее состав вошли министерства, ведомства и децентрализованные структуры. Так, за министерством были закреплены вопросы стратегического управления. На ведомства были возложены задачи по выполнению определенных целевых программ, и, наконец, децентрализованные структуры (государственные и частные) ориентировались предоставлять услуги обществу.

В континентальных странах административные преобразования подобного плана производились в менее радикальной форме. Однако во многих странах преобразование базировалось на системе взаимного сотрудничества централизованных и децентрализованных структур, а также государственных организаций и частных.

В момент активного реформирования наша страна находилась в переходном состоянии и проходила путь к достижению современного государства, основанного на либеральных рыночных отношениях. Но в ходе реформирования административной системы Россия столкнулась с комплексом, которые были свойственны странам коммунистического блока. Ранее данным странам была присуща стабильная и эффективная система управления государством. В данной системе был сконцентрирован весь необходимый потенциал государственных институтов во многих общественно важных сферах деятельности.

Так, коммунистическая партия, возложившая на себя систему тотального контроля, занималась формированием кадрового состава. В некоторый период времени отмечался низкий уровень коррупции госаппарата. Несмотря на то, что сама система принятия решений была сильно централизована, правительство смогло найти решение, поддерживающее баланс в системе. Были разработаны определенные элементы системы управления результатами — низкий уровень эффективности восполнялся за счет более высокого уровня результативности.

Однако данное решение находилось под пристальным вниманием и влиянием командно-административной экономики, поэтому в условиях рыночной экономики многие элементам так и не удалось реализоваться. Особенно остро это отражалась в тех сферах, где командная бюрократия имела значительный потенциал. Как итог — не хватало компетенции. Так, например, вопросы централизованного планирования отошли на второй план, либо стали вовсе ненужными в тот момент, когда в стран острую проблему испытывали вопросы, связанные с рыночной политикой, бюджетированием, когда главный курс был взят на результат, сбор налогов, а также регулирование бизнеса и социальной политики. Таким образом, современная система управления государствам нуждалась в своем воссоздании с нуля. Причем проводимые изменения не рассматривались как элементы реформы политического управления. Подобное реформирование расценивалось как часть рыночного преобразования. Данное явление было обусловлено неготовностью органов исполнительной власти рисковать, поскольку радикальные преобразования политического управления могли дестабилизировать ситуацию и в последствии усложнить реализацию основной программы реформы. В тот момент, где социальные и политические процессы имеют крайне неустойчивый характер, государственная служба считалась последним «островком» стабильности.

В итоге, была сформирована административная система с не-сбалансированным потенциалом. Данную систему стоит рассмотреть с двух сторон. С одной стороны, она могла найти решение вопросам экономического регулирования и управления финансовыми источниками государства. Однако, вторая сторона системы на всех уровнях власти стала испытывать острый дефицит всех необходимых функций и обязанностей. В тот момент, когда реальные возможности находились в дисбалансе с новыми задачами государственной власти, стал ощущаться кризис во многих важных сферах. К таковым можно отнести разработку экономической политики, ее оценка, реализация и мониторинг; управление проектами и изменениями; межведомственная координация и обмен информацией. Сложности возникли и в предоставление государственных и муниципальных услуг гражданам. Государственно-частное партнерство и диалог с частным сектором также испытывало сложности. Велась активная борьба с коррупцией. В сложившихся обстоятельствах необходимость реализации системного реформирования стала главной задачей в процессе модернизации многих стран.

В процессе административного реформирования практическая сторона нуждалась в подкреплении новыми теоретическими знаниями, анализе имеющегося передового опыта, как в России, так и за рубежом.

 Была надежда на то, что передовой опыт зарубежных стран, в которых реформирование было достаточно успешным, внесет огромную пользу в процесс административного преобразования нашей страны. Но слепое заимствование тех или иных элементов зарубежных систем имело высокие риски. Поэтому процесс заимствования имел противоречивый характер. Полагалось, что России нужна та модель государственной службы, в которой могла бы быть учтена национальная специфика страны со сложившимися традициями устоями.

Исходя из основного содержания преобразований, вытекают административные реформы следующего типа: функциональные, структурные и процедурные. Они не имеют четких границ, а процессы их реализации имеют большое сходство. Однако функциональные и процедурные реформы по своей природе более легкие в реализации, в отличие от структурных реформ.

В нашей стране на этапе реформирования по опыту некоторых иностранных государств была утверждена новая структура управления, включавшая в себя три звена: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Однако главное отличие заключалось в том, что в нашем государстве эти структуры представляли собой звено единой управленческой системы, в то время как за рубежом данная система состояла не только из централизованных органов, но и децентрализованных учреждений и частных организаций.

За рубежом, перед тем, как произошло структурное реформирование, долгое время проводился ряд преобразований, главным образом в сфере эффективного взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества. После завершения процедурных и функциональных реформ административная модернизация в таких странах была лишь следующим этапом преобразований в госаппарате.

В Европе процедурные реформы проводились с целью изменения статуса чиновников. Оценка их трудовой деятельности претерпела ряд изменений. Основная роль стала отводиться качеству услуг, предоставляемых населению. Отсюда следует, что главная цель государственных служащих заключалась в служении обществу. Стали разрабатываться механизмы обеспечения открытости государственной службы. Обществу предоставлялась возможность контролировать не только деятельность чиновников, но и весь административный аппарат. К концу прошлого столетия поменялся и подход к пониманию актуальности проводимых реформ в административной вертикали. Так, реформирование стало рассматриваться как одно из главных составляющих компонентов управления. Осознавалась необходимость регулярного и постепенного преобразования структуры, функций и кадров госслужбы.

В 2000-х годах в ходе административного реформирования в западных странах были сформированы ключевые условия и утвердились принципы реализации максимально эффективного структурного административного ре-формирования. Приоритет отдавался комплексному характеру, соединяющему в себе все сложности и взаимосвязанности различных звеньев и уровней политического управления. Признавалось делегирование многих управленческих функций децентрализованным учреждениям, которые, как полагалось, могли наиболее эффективно взаимодействовать с обществом.

Однако в сравнении с иностранными государствами, в нашей стране структурное административное преобразование проходило на ряду с комплексной реформой государственной службы. Но в момент модернизации функциональные реформы политического управления еще не были проведены, а задачи реализации процедурных административных реформ находились лишь у истоков своего реформирования.

В России структурное преобразование включало в себя перераспределение функций между федеральным, региональным и местным уровнями. В настоящее время преобразование не завершено до конца, и именно поэтому нет причин полагать на качественное улучшение эффективности работы бюрократического аппарата. Стоит отметить, что в политическом управлении на первый план отводятся функциональные вопросы, а лишь затем структурные. Вывод таков, что антибюрократические реформы в России добьются своей эффективности лишь в случае внедрения в систему аппарата госвласти небюрократических методов и принципов деятельности.

Перейдем к содержанию функциональных административных реформ. Главной особенностью считается оптимизация задач и полномочий органов госвласти, а также отказ от лишних функций. В свою очередь, функциональные реформы, которые проводились во всем мире, вовлекли в свой процесс лишь централизованные политические структуры. Объяснить это можно ограниченностью возможностей системы управления в руководстве экономикой и решении социальных вопросов, которые были ярко выражены к концу XIX века.

Процедурные реформы рассматривали деятельности министерств с позиции процесса принятия политических решений.

Таким образом, сложились основные принципы, применяемые в процессе реализации реформ административной системы:

• реформы контролируются и реализуются государственным органом, подчиняющимся главе государства или правительства;
• вместе с реформированием развивается разветвленная сеть исследовательских, консультационных, обучающих центров и других структур;
• благодаря реформированию вовлекаются передовые информационно-коммуникационных технологии;
• для того чтобы максимально повышалось качество предоставляемых общественных услуг, используется метод «обратной связи» с гражданским обществом.

Рост общественных потребностей и появление конкуренции, вызванной частными структурами по части предоставления услуг населению, — все это вызвало в конце ХХ века новую волну кризиса традиционной системы политического управления, базировавшейся на политико-административной дихотомии и веберовской бюрократии. Как итог, во многих развитых странах были проведены административные реформы, в основе которых лежала концепция «нового государственного менеджмента». Суть данной концепции сводилась к тому, чтобы вовлечь в систему политического управления современные принципы и методы управления частными структурами. Годами позже данная концепция была актуальна и использовалась как основа в ходе реформирования административной системы многих стран мира. Но стоит недостаточную эффективность данной концепции. Во многих странах не было возможности для реализации запланированных реформ. Не была налажена система веберовской бюрократии, а само общество оказалось не готово к участию в управлении государством. Политическая культура сохраняла патриархальный характер. Отсюда следует вывод, что концепция, возникшая естественным путем и показавшая свою максимальную эффективность, в других государствах может быть применена лишь частично.

Как показал опыт отечественного и зарубежного административного реформирования, вовлечение «рыночных» основ менеджмента может оказаться весьма эффективным. Во многих странах, которые включали в себя элементы активисткой политической культуры, а общественные институты были готовы взять на себя некоторые функции по управлению политической системой, образовалась стабильная, работающая по «веберовским» принципам бюрократическая машина, и соответственно данные принципы были результативны. Однако те же самые реформы оказались недостаточны эффективными в тех странах, где данные элементы отсутствовали или были задействованы не полностью.

Стоит отметить, что результативный зарубежный опыт, используемый при проведении административной реформы, может оказать большую помощь процессу реформирования и повысить его эффективность. Но стоит учесть, что просто заимствовать модель реформирования зарубежного государства нельзя — необходимо ориентироваться на постепенный эволюционный путь и сохранять социокультурную специфику институтов гражданской службы.

Список литературы

1. Алаев Э.Б. Экономико-географическая терминология. – М.: Мысль, 1977.
2. Зобнин А.В. Информационно-аналитическая работа в государственном и муниципальном управлении: Учебное пособие. – М.: Вузовский учебник: Инфра- М, 2012.
3. Кистанов В.В. Региональная экономика России: Учебник / В.В. Кистанов, Н.В. Копылов.- М.: Финансы и статистика, 2011.
4. Лаврикова Ю.Г. Кластеры: стратегия формирования и развития в экономическом пространстве региона. – Екатеринбург: Институт экономики УрО РАН, 2008.
5. Официальный сайт Совета Федерации Федерального собрания РФ (http://www.council.gov.ru).
6. Региональная экономика и управление развитием территорий: учебник и практикум для академического бакалавриата и магистратуры /И.Н. Ильина, И.С. Леонард, Д.Л. Лопатников, О.Б. Хорева [и др.]: под общ. ред. Ф.Т. Прокопова. – М. : Издательство Юрайт, 2018.
7. Шимширт Н.Д., Крашенникова Н.В. Управление государственными и муниципальными финансами: Учебник. – М.: Альфа-М: НИЦ Инфра-М, 2014.
8. Энциклопедия государственного управления в России: в 4 т. /Ред. В.К. Егоров; Рос. академия гос. службы. – М.: РАГС, 2004.