УДК 332.2

Михаил Буров,

доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой экономической теории и менеджмента Государственного университета по землеустройству

Продовольственная безопасность и концептуальные подходы по совершенствованию аграрной политики и государственного управления экономикой страны

Рассмотрены вопросы продовольственной безопасности, концептуальные подходы и основные направления по совершенствованию аграрной политики, управления земельными ресурсами в единой системе государственного управления социально-экономическим развитием страны и ее регионов с учетом земельно-ресурсного фактора.

Summary 

In the article the questions of food security, conceptual approaches and the main directions for improvement of agrarian policy, land management in the unified state management of socio-economic development of the country and its regions with regard to land and resource factor.

Ключевые слова: аграрная политика, продовольственная безопасность, продовольственный потенциал, концепция государственного управления социально-экономическим развитием страны, земельная государственная политика, управление землями сельскохозяйственного назначения, жизнеобеспечение, самодостаточность, конкурентоспособность.

Keywords: agricultural policy, food security, food potential, the concept of state management of socio-economic development of the country, land, public policy, management of agricultural lands, livelihoods, sustainability, competitiveness.

В 2012 г. в своем Послании к Федеральному собранию Российской Федерации Президентом Российской Федерации была поставлена задача в течение четырех-пяти лет полностью обеспечить страну отечественным продовольствием, по крайней мере, основными видами продуктов. Основной угрозой продовольственной безопасности, как представляется, является подконтрольность крупнейших производств владельцам, которые зарегистрированы за рубежом, чрезмерная концентрация сельскохозяйственного производства и вымывание малых форм хозяйствования.

В настоящее время в России 24% населения тратят на продукты питания более 50% семейного бюджета. В мире насчитывается свыше 1 млрд людей, страдающих хроническим голодом, а последние официальные сообщения свидетельствуют о том, что их количество ежегодно увеличивается примерно на 50 млн. Цены на пищевые продукты остаются устойчиво высокими, поэтому, по нашему мнению, следует усилить координирующие функции деятельности международных экономических и сельскохозяйственных организаций, связанных с методологией и обоснованием стратегий продовольственного обеспечения населения разных регионов и стран мира.

Обеспечение населения России продовольственными товарами в условиях расширения экономических санкций, что по-существу является отказом от базовых принципов ВТО со стороны США и ЕС, – одна из важнейших функций управления развитием национальной экономики, ее региональными и отраслевыми сегментами, главным условием создания и поддержания экономической независимости, стабильности и безопасности государства.

В настоящее время Россия существенно зависит от импорта продовольствия, объем которого в 2013 г. увеличился на 4% и вырос до 42 млрд долл. США, а экспорт продовольствия в 2013 г. снизился более чем на 7%. Обозначенные цели государственной программы до 2020 г. не достигают, к сожалению, по ряду основных продуктов питания уровня 1990-х годов. Существующая аграрная политика не позволяет отечественным сельскохозяйственным производителям конкурировать на равных ни на внутреннем, ни на внешнем рынках.

Россия вступила в ВТО на условиях, полностью запрещающих поддержку экспорта, а объем поддержки на внутреннем рынке ограничен 4,4 млрд долл. США в год, начиная с 2018 г., что, например, ниже, чем в Швейцарии (5,8 млрд долл. США), США (23,9 млрд долл. США), Китае (147 млрд долл. США).

Российское село стремительно деградирует, огромное число сел и деревень исчезают, хотя имеются такие регионы, как Краснодарский край, Северный Кавказ, Татарстан, где село ежегодно прирастает численностью населения. Демографические проблемы, стремительное снижение количества сельских жителей в стране до 27% тянут за собой проблемы неосвоения огромных площадей плодородных земель.

Сложившиеся к настоящему времени в стране система и механизмы государственного управления экономикой, ее корпоративными, отраслевыми, региональными и муниципальными звеньями во многом несут в себе черты и принципы централизованного управления, следование которым в процессе индустриализации и коллективизации страны, укрупнения производственно-территориальных объектов (землепользований, угодий, севооборотов), интенсификации сельского хозяйства привело к недооценке на последующих этапах ее исторического развития роли и значения природно-ресурсных факторов в обеспечении устойчивости экономики и повышения жизненного уровня населения.

Снабжая топливно-энергетическими и другими природными ресурсами другие государства, Россия испытывает определенные трудности с обеспечением себя необходимыми видами и объемами производства продуктов питания. Причина заключается в том, что большая часть промышленно-производственного потенциала, унаследованного от СССР, практически развалена в результате неэффективного управления экономикой современной России, а сравнительно низкий уровень развития сельского хозяйства – приоритетной отрасли формирования национального продовольственного потенциала, который, как фактор измерения возможностей развития производительных сил страны, пока еще не встроен в систему государственного и регионального управления экономикой. В результате этого стратегические решения о развитии национального хозяйства на всех уровнях, как правило, принимаются без учета оценок масштаба, структуры, эффективности использования продовольственного потенциала. Такие оценки в настоящее время отсутствуют не только по причине несоответствия действующей системы статистического наблюдения и учета требованиям рынка и международных стандартов, но также и из-за недостаточной разработанности теории и методологии управления развитием производительных сил страны и регионов в условиях кризисных трансформаций.

Политическая линия государства должна открыть возможность стратегического экономического пути развития государства с четким представлением целей, приоритетов, региональных планов, безопасности страны и т.п. Продовольственный потенциал, понимаемый как способность сельскохозяйственного производства и смежных отраслей экономики обеспечить максимальное и устойчивое производство высококачественных продовольственных товаров с целью наиболее полного удовлетворения потребностей и спроса в них своего населения и поставок на мировой рынок, в настоящее время не принимается во внимание в процессе обоснования целевых ориентиров и программ хозяйственного развития страны и регионов. Этот недостаток не позволяет в полной мере определять и учитывать возможности воздействия на производство продовольственных товаров таких важных факторов, как земельные, инвестиционные, климатические и другие, формирующие конкурентные преимущества нации.

Россия обладает огромным резервом сельскохозяйственных земель (более 132 млн га), десятой частью мировых пахотных земель и 55% мировых запасов чернозема, четвертью запасов пресной воды, возможностями производить примерно десятую часть мирового объема минеральных удобрений, большими запасами биоэнергетических и других ресурсов и при этом ежегодно импортирует примерно в 2 раза больше продовольствия из-за рубежа по сравнению с доперестроечным периодом, когда ее население почти в 2 раза превышало нынешнюю численность.

Наращивание производства сельскохозяйственной продукции вполне обеспечено трудовыми ресурсами. Численность занятых в сельском хозяйстве Российской Федерации почти втрое превышает аналогичный показатель США и составляет 6,3 млн человек, но уровень безработицы на селе вдвое выше, чем в среднем по стране, а уровень заработной платы существенно отстает, однако количество специалистов с высшим аграрным образованием составляет 1,6 млн человек, что в 2 с лишним раза больше, чем в США. В мировом сельском хозяйстве в настоящее время занято свыше 1,1 млрд человек (41% экономически активного населения), в том числе в развитых странах – всего 22 млн, в странах с переходной экономикой – 32 млн, в Китае – примерно 350-400 млн и в развивающихся странах – около 600 млн человек.

К сожалению, методология определения самодостаточности или дефицитности территории, земельного пространства, сельскохозяйственных угодий для создания комфортных условий проживания населения и обеспечения продовольственной безопасности страны пока еще в экономической науке недостаточно разработана. Объясняется это множественностью факторов, определяющих цели, возможности, результаты и последствия формирования и реализации стратегии развития социально-экономических систем и объектов разных уровней управления. При этом, в частности, необходимо учитывать тенденции развития сельского хозяйства в мировой экономике, поскольку эта отрасль производит товары и осуществляет их поставки на мировой рынок, параметры и конъюнктура которого регулируются ВТО.

Кроме того, уровень и особенности развития сельскохозяйственного производства определяют эффективность функционирования других отраслей национальной экономики, ее продовольственную безопасность, возможность и доступность удовлетворения насущных потребностей населения в продовольственных товарах, уровень жизни и здоровья населения. Таким образом, в процессе исследования продовольственной самодостаточности экономического пространства, измерения и оценки продовольственного потенциала региона необходимо учитывать ряд основополагающих тенденций и показателей, характеризующих формирование воспроизводственных позиций сельского хозяйства в национальной и в мировой экономиках.

Исторический опыт социально-экономического развития многих государств мирового хозяйства свидетельствует о том, что конкурентоспособность и уровень общественного развития последних напрямую связаны не только с эффективностью сельскохозяйственного производства, но также с размером и степенью освоенности территории. В середине 1950-х годов, по материалам В.В. Мацкевича, число крестьянско-фермерских хозяйств по размерам землепользования составляло: до 20 га – 36%, 20-40 га – 19, 40-105 га – 30, 105 га и выше – 15%. В СССР в 1956 г. на 1 колхоз приходилось в среднем 1800 га посевов, а на 1 совхоз – 6200 га. В настоящее время основу фермерского движения составляют эффективно работающие крестьянско-фермерские хозяйства, у которых 200-300 га земли (отдельные – до 2000 га). На 1.10. 2013 г. зарегистрировано 227836 хозяйств и фермеров.

В процессе управления развитием сельского хозяйства, как отраслью формирующей продовольственный потенциал страны и регионов, в настоящее время не учитывается ряд важных закономерностей и тенденций развития в условиях глобализации, характерных для индустриальных стран. В частности, в их составе следует отметить сформировавшийся процесс конвергенции сельского хозяйства, устойчивое снижение его доли в ВВП у ряда индустриально развитых государств при одновременном росте масштабов и эффективности производства отдельных видов продовольствия, повышение степени доступности и расширение возможностей потребителей продовольственных товаров и сырья для их производства.

Другая тенденция развития сельского хозяйства экономик развитых стран проявляется в процессе дивергенции, связанным с диверсификацией, углублением разделения труда и специализации производства, повышением качества продукции, применением новых технологий и т.п. В составе особенностей формирования и использования продовольственного потенциала национальных экономик ряда стран на данном этапе их развития следует отметить факторы эндогенного и экзогенного изменения его конкурентоспособности, характеризуемые показателями повышения производительности за счет внедрения в практику управления более совершенных механизмов хозяйственного развития, использования теневых и коррупционных схем достижения конкурентных преимуществ на национальном и мировом рынках продовольствия и др.

Указанные и другие особенности должны учитываться и в нашей стране в процессе подготовки и принятия стратегических управленческих решений прежде всего при разработке концептуальных подходов развития сельскохозяйственного производства.

В настоящее время продолжается обострение проблем, связанных с отсутствием эффективной земельной политики на национальном и региональных уровнях.

Согласно биоклиматическому потенциалу, Россия располагает емкостью территориального пространства, пригодного для проживания 1,0-1,3 млрд человек, а по величине национального богатства, в котором 85% принадлежит природно-ресурсному потенциалу, страна стоит на первом месте в мире. Земля, являясь природным объектом, охраняемым в качестве важнейшей составной части природы, природным ресурсом, выступающим главным средством производства в сельском и лесном хозяйстве и основой осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории России, и, одновременно, недвижимым имуществом, объектом права собственности и других прав на землю, к сожалению, пока еще не рассматривается в качестве одного из важнейших ресурсоформирующих активов системы государственного управления. В связи с этим разработка стратегий и управленческих решений социально-экономического развития страны на долгосрочную перспективу должны быть ориентированы не только на повышение эффективности земельной политики на федеральном уровне, но также и на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований, непосредственно осуществляющих управленческую деятельность по организации рационального использования, перераспределения и охраны земель. Это подтверждается опытом рационального управления земельными ресурсами, накопленным к настоящему времени в экономически развитых странах, ориентированным на решение не только региональных и местных задач, но также и на обеспечение экономического роста, увеличение продуктивности угодий, преодоление бедности, достижение социальной справедливости, демократизацию общества, эффективное и бережное землепользование.

Концепция государственного управления социально-экономическим развитием России должна строиться на принципах и механизмах, обеспечивающих гармонизацию и сбалансированность взаимоотношений федеральных, региональных, местных органов власти и населения в обеспечении комплексного развития территориальных систем жизнеобеспечения, удовлетворения потребностей и повышения уровня жизни населения. Она должна представлять собой систему взаимосогласованных всеми ветвями власти и социальными группами населения взглядов на общие для них цели, приоритеты, пути, мероприятия, средства, механизмы и этапы их практической реализации в процессе социально-экономических преобразований страны и ее регионов в условиях глобализации мирового хозяйства и ориентации на интеграцию в структуру мировой экономики.

Основополагающими принципами Концепции следует обозначить обязательность, взаимную заинтересованность, согласованность участия всех ветвей власти в управлении территориальным развитием, самостоятельность регионов в определении направлений и глубины участия в территориальном разделении общественного труда, приоритетность, постепенность, последовательность и этапность осуществления необходимых мероприятий, программ и проектов по повышению эффективности использования имеющегося природно-ресурсного, земельного, социально-демографического, производственно-технологического, интеллектуального, экологического и других составляющих совокупного национального потенциала для достижения устойчивых темпов экономического роста, повышения уровня и качества жизни населения и конкурентоспособности страны в мировом хозяйстве.

На основе этой Концепции должна осуществляться разработка стратегий развития регионов и административно-территориальных образований, которые должны носить комплексный характер, нацеленный на преобразование и модернизацию всех сторон общественного развития, долговременность действия, сопрягаемость с глобальной государственной стратегией общественного развития и ее составляющими (экономической политикой, национальной безопасностью, оборонной доктриной, экологией и т.п.), системную целостность, предполагающую взаимосвязанность и взаимозависимость результатов и затрат регионов между собой в процессе их функционирования и развития.

Необходимость разработки такой Концепции объективно обусловлена сложившимися недостатками и диспропорциями в социально-экономическом развитии регионов, противоречиями между органами управления разных уровней в формировании и выборе путей и направлений использования имеющихся (в стране и регионах) и привлекаемых ресурсов, распределении полученных результатов.

Важнейшей функцией территориального управления, которая пока остается вне сферы его действия, является изучение, учет, анализ и прогнозирование социально значимых общественных потребностей (экономики и населения) на конкретной территории, обоснование эффективных путей их наиболее полного удовлетворения на основе создания конкурентной среды, улучшения институциональных условий использования имеющихся и привлекаемых ресурсов, повышения доходов региональных бюджетов. В связи с этим должны быть усилены прогнозно-индикативная, программно-целевая, сводно-координирующая, балансово-ресурсная, бюджетно-финансовая, контрольно-регулирующая и надзорная функции территориального управления в области социального развития, повышения уровня жизни и социальной защиты населения, жилищной обеспеченности, охраны природы, образования, здоровья. При разработке стратегии комплексного экономического и социального развития административно-территориальных образований следует исходить из результатов анализа и прогнозирования эффективных путей использования региональных факторов экономического роста (численность населения и трудовых ресурсов, их квалификационно-образовательный уровень, социальная инфраструктура, земельные, минеральные, био-, энергетические и другие ресурсы, социальный потенциал, человеческий капитал, действенность систем и механизмов управления и т.п.).

Логика и основная целевая посылка Концепции модернизации государственного управления, по нашему мнению, должны быть ориентированы на создание в территориальных образованиях различных уровней функционирования необходимых условий для воспроизводства населения, повышения качества и уровня жизни, приумножения человеческого и социального капитала. Поэтому основным регулятором рационализации взаимоотношений между органами власти федерального, регионального, муниципального уровней и населением, проживающим на данной территории, являются общественные потребности в публичных и частных благах.

В настоящее время в действующей системе регионального управления выполнение этой функции не регламентировано законодательно-правовыми актами и не закреплено за соответствующими структурами власти. Для устранения этого недостатка необходимо осуществить типологию общественных и частных благ, закрепленных за федеральным центром, субъектами федерации и местными органами власти, и регламентировать за ними выполнение этой целеполагающей функции, связанной с созданием нормальных и доступных условий жизнеобеспечения в соответствующих системах расселения населения. При этом следует исходить из того, что потребности и интересы социума, как правило, всегда группируются вокруг распределения, перераспределения, использования и восстановления полезных потребительских свойств, норм и правил владения и пользования земельными ресурсами.

Совершенствование государственного управления земельными ресурсами должно быть ориентировано на повышение эффективности проведения земельной политики не только на федеральном уровне, но в большей степени – на уровне регионов и муниципальных образований, непосредственно ведущих деятельность по организации рационального использования, перераспределения и охраны земель.

В настоящее время более 92% земель Российской Федерации находятся в государственной и муниципальной собственности, поэтому возвращение землеустройству статуса государственного мероприятия является очевидным. Актуальность формирования и последовательного проведения активной государственной политики в сфере совершенствования управления землями сельскохозяйственного назначения и сельских территорий обусловлены повышением значимости земель сельскохозяйственного назначения в системе продовольственной безопасности страны и ее экономики, а также необходимостью реализации положений Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации, утвержденной указом Президента России от 30.01.2010 г. № 120; упорядочения и углубления земельных преобразований в системе АПК, с учетом того, что земля стала объектом права собственности и иных прав на землю, недвижимостью и объектом рыночного оборота; полного, эффективного, экологически безопасного использования всех земель сельскохозяйственного назначения, пригодных для рентабельного производства сельскохозяйственной продукции; восстановления мелиоративно-неустроенных, деградированных земель и приведения их в состояние, пригодное для использования в сельскохозяйственном производстве; создания условий, исключающих случаи использования особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий для других целей; обеспечения перехода преимущественно к экономическим методам управления земельными ресурсами и экологизацией землепользования.

Нужно перейти от ретроспективного планирования на базе уже достигнутых показателей к планированию, основанному на оценке реальных производственных возможностей отечественного аграрного сектора и емкости рынка продуктов питания. В этой связи необходимо изменить положения Доктрины продовольственной безопасности России, то есть существенно повысить целевой уровень самообеспечения страны продуктами питания, сохраняя независимость от импорта даже в кризисных ситуациях (климатический фактор, неурожайный год и т.п.). Короче говоря, нужно развивать внутренний рынок сбыта, стимулировать сельскохозяйственное производство и развивать экспорт.

Концепцию государственного управления социально-экономическим развитием России следует ориентировать на пропорциональное усиление вертикальной и горизонтальной составляющих функций и факторов территориального управления при выработке и реализации мер и мероприятий по удовлетворению потребностей экономики и населения в общественных и частных благах и услугах. Это усиление, по нашему мнению, должно достигаться на основе скоординированных решений по выработке и реализации управленческих решений, гарантирующих достижение равновесного состояния между потребностями и ресурсами, обеспечивающими эффективное функционирование государственного и частного секторов экономики на региональном и национальном уровнях.

В этой связи необходимо расширить полномочия региональных и муниципальных администраций и одновременно ограничить полномочия центральной власти по формированию финансовых ресурсов путем уточнения нынешних функций их перераспределения, передав часть из них на уровень управления федеральных округов. Передача части полномочий по формированию финансовых отношений с центром, которые сейчас закреплены за субъектами Федерации и федеральным правительством, а также полномочий по координации межбюджетных отношений субъектов Федерации, входящих в состав соответствующего федерального округа, на уровень этого же округа позволит повысить действенность механизмов управления горизонтальными связями, которые в настоящее время, как известно, недостаточно эффективны и не выполняют возлагаемые на них функции управления.

Наряду с этой мерой, по нашему мнению, необходимо модернизировать процесс разработки схем формирования бюджетов территориальных образований, принципов налогообложения затрат и результатов, формирования земельно-имущественных взаимоотношений и др. Необходимо эти принципы увязать со структурой и масштабами земельного и недвижимого имущества субъекта Федерации, включив в его состав не только воспроизводимый капитал (основные и оборотные фонды), но также и природный, и человеческий капитал.

В качестве одного из важнейших механизмов рационализации взаимоотношений между федеральными, региональными и муниципальными органами власти и населением, по нашему мнению, целесообразно предусмотреть создание комплексной системы стратегического и интегрированного (долгосрочного, среднесрочного и текущего) управления развитием национальной и региональной экономики, конструкция теоретической и методической базы которой должна синтезировать параметры, показатели и критерии взаимодействия верхних и нижних уровней и звеньев управления (включая самоуправление), реализуемых подсистемами: индикативного прогнозирования, программно-целевого национального, градостроительного и поселенческого проектирования (целевые комплексные программы, национальные и региональные проекты, генеральные схемы землеустройства территорий, проекты земельно-хозяйственного устройства территорий населенных пунктов, государственные и региональные программы использования сельскохозяйственных земель, сохранения и воспроизводства плодородия почв, генпланы городов, схемы развития агломераций, районные и муниципальные проектировки), стратегические планы и программы социально-экономического развития городов и муниципалитетов, схемы территориальной организации производства и населения (специальные и особые производственные, торговые, таможенные, рекреационные, инновационные и другие зоны).

В реальной действительности в настоящее время комплекс указанных методов и звеньев управления региональной экономикой, интегрированный с ее национальным звеном, имеет в России ограниченное применение. В существующей практике технология государственного прогнозирования социально-экономического развития страны предполагает ограниченное участие субъектов РФ при подготовке сценарных условий на очередную перспективу. При этом территориальная структура экономики формируется пока еще, как правило, только субъектами Федерации в их нынешних административно-территориальных границах, без анализа возможных альтернатив их комплексирования, интегрирования и агрегирования. Кроме того, методология оценки влияния территориальных, институциональных, инновационных, интеллектуальных и структурно организационных факторов на темпы экономического роста и социально-экономическое развитие страны в целом в настоящее время не разработана и не практикуется в действующей системе управления региональной экономикой. Поэтому действующая технология разработки программы социально-экономического развития страны не способствует формированию целостной и взаимоувязанной стратегии социально-экономического развития регионов.

Научная проработка изложенных и других возможных подходов, их конструктивная трансформация и органическое встраивание в процессы выработки, принятия, реализации и контроля выполнения управленческих решений на национальном и региональном уровнях, включая формирование целевых ориентиров, модернизацию методологического, методического, информационно-статистического, организационно-структурного, институционального, законодательно-правового обеспечения Концепции, позволит, по нашему мнению, устранить ряд существенных недостатков, присущих действующей системе государственного управления социально-экономическим развитием страны, ее региональных образований и систем.

Для социально ориентированного государства обеспечение достойных и доступных условий продовольственного обеспечения и проживания населения является не только целевым стратегическим ориентиром развития в долгосрочном периоде, но также и наиболее важным приоритетом повышения национальной конкурентоспособности, территориальной целостности и независимости. Поэтому система государственного управления социально-экономическим развитием страны и субъектов Федерации должна быть построена таким образом, чтобы в своей структуре органически включать и использовать агрегированные показатели, характеризующие состояние и тенденции развития потребительского рынка в соответствующих регионах страны по продовольственным и другим укрупненным группам товаров и услуг.

Литература

1. Стенографический отчет о заседании Государственного совета «Развитие отечественного бизнеса и повышение его конкурентоспособности на мировом рынке в условиях членства России в ВТО», 18 сентября 2014 г.
2. Буров М.П. Регулирование процессов экономической интеграции субъектов Российской Федерации: роль и место межрегиональных органов власти и общественных структур. М.: Экономика, 2006. 222 с.
3. Буров М.П. Система регулирования экономического взаимодействия регионов. М.: ИТК «Дашков и Кo», 2008. 320 с.
4. Буров М.П. Экономические преобразования в стране в условиях глобализации: национальный и региональные аспекты. М.: ИТК «Дашков и Кo», 2011. 502 с.
5. Буров М.П. Совершенствование государственного управления социально-экономическим развитием страны и регионов // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2011. № 10. С. 6-16.
6. Волков С.Н., Киевская Е.С., Миллер В.В. Функции и механизмы управления земельными ресурсами в зарубежных странах // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2010. № 6. С. 6-12.
7.  Волков С.Н. Землеустройство: учебник. М.: ГУЗ, 2013. 992 с.
8.  Мацкевич В.В. О внедрении в производство научно обоснованной системы ведения сельского хозяйства и системы машин как важнейшем условии дальнейшего развития производительных сил сельского хозяйства. М.: Изд-во Министерства сельского хозяйства СССР, 1960. 115 с.
9. Рубанов И., Фомин А. Последствия присоединения к ВТО для сельского хозяйства России // Международный сельскохозяйственный журнал. 2014. № 3. С. 49-56.
10. Чистяков Е.Г., Буров М.П. Моделирование позиций сельского хозяйства в системе стратегических ориентиров национальной экономики // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2012. № 8. С. 30-39; № 10. С. 17-23.