УДК 332.33

DOI 10.24411/2658-3569-2019-14014

Реализация мер мелиоративного характера в рамках Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия

The implementation of land reclamation measures in the framework of the State program for the development of agriculture and regulation of markets for agricultural products, raw materials and food

Липски Станислав Анджеевич, д-р экон. наук, гл. научный сотрудник, ФГБНУ «Федеральный научный центр аграрной экономики и социального развития сельских территорий – Всероссийский научно-исследовательский институт экономики сельского хозяйства» (филиал – Всероссийский институт аграрных проблем и информатики им. А.А. Никонова)

Lipski Stanislav, Dr. Econ. Sci., chief researcher of Federal research center of agricultural economy and social development of rural areas — all-Russian research Institute of agricultural Economics (branch – All-Russian Institute of agrarian problems and Informatics named after A.A. Nikonov)

Аннотация: Важным направлением обеспечения устойчивого функционирования аграрной отрасли является наличие достаточного мелиоративного фонда земель.  В современной России он значительно меньше, чем у других крупных игроков на мировом рынке сельскохозяйственной продукции, сырья и  продовольствия. В статье рассмотрены меры по развитию сельскохозяйственного орошения и осушения реализованные за весь постсоветский период в ходе четырех федеральных целевых программ в сфере повышения плодородия и мелиорации земель. Сделан вывод, что негативная тенденция сокращения площади орошаемых земель, сложившаяся за предыдущие постсоветские десятилетия, преодолена.  Однако площадь  осушаемых земель по-прежнему сокращается. Также негативным явлением остается фактическое неиспользование мелиорированных земель, на освоение которых ранее были затрачены средства бюджетов различных уровней и сельскохозяйственных организаций.

Summary: The important direction of ensuring the sustainable functioning of the agricultural sector is the availability of sufficient land reclamation fund. This Fund in modern Russia is much smaller than other major players at the world market of agricultural products, raw materials and food. The article considers measures for the development of irrigation and drainage of agricultural lands implemented during the entire post-Soviet period in the course of four federal targeted programs in the field of increasing fertility and land reclamation. The conclusion is that the negative trend of reducing the area of irrigated lands that has developed over the previous post-Soviet decades has been overcome. However, the area of drained land is still declining. A negative phenomenon is the actual non-use of reclaimed lands for development of which had previously been spent on budgets of various levels and agricultural organizations

Ключевые слова: сельскохозяйственные угодья, сельскохозяйственная мелиорация, орошаемые и осушаемые земли, федеральные целевые программы.

Keywords: agricultural land, agricultural land reclamation, irrigated and drained lands, federal target programs.

Важным фактором  стабильности современного аграрного производства и условием получения высоких урожаем является мелиоративная обеспеченность продуктивных сельскохозяйственных угодий и поддержание имеющихся орошаемых и осушаемых земель в надлежащем качественном состоянии. Так, у наиболее крупных мировых производителей  сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия (Китай, США, Индия, Германия) мелиоративный фонд составляет в настоящее время порядка 40% от общей площади используемых в сельском хозяйстве земель [3; 12, c. 112].  

В России же этот фонд составляет  по разным данным всего лишь от 6% до 8%, а осуществленная в начале 1990-х годов приватизация сельскохозяйственных угодий отнюдь не повлекла за собой (как предполагалось) инвестирование частными земельными собственниками работ по повышению плодородия и мелиоративному освоению их участков [9, с. 56]. Снижение же государственного финансирования привело к тому, что активно развивавшееся два последних десятилетия советского периода мелиоративное строительство не просто прекратилось, а начался обратный процесс – выбывание из состава мелиоративного фонда ранее освоенных орошаемых и осушаемых земель. Почти весь постсоветский период динамика его площади отрицательная (сокращение площади орошаемых земель на 26,9 %, осушаемых – на 13,5%). И даже площади все еще относящиеся к этому фонду, не используются. Так в 2016 г. из фактически имеющихся в стране 4,6 млн. га орошаемых земель сельскохозяйственное производство осуществилось лишь на 3,88 млн. га (83,3%), а фактически орошалось (поливалось) только  1,32 млн. га (28,3%). А из 6,6 млн. га осушаемых земель в сельскохозяйственном обороте было 3,2 млн. га (то есть менее половины от общей осушенной территории – 48,8%) [13, с. 11].

В современной России одним из важнейших средств реализации структурной, научно–технической и инновационной политики государства стали целевые программы. ФЦП, а в последние годы – государственные программы – позволяют активно воздействовать на социально–экономическое развитие государства. Они сосредоточены на реализации наиболее важных для государства проектов. Такие программы представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в различных областях развития страны, в том числе в области экономики. Причем в настоящее время идет переход к тому, чтобы и государственные расходы (бюджет) носили программно–целевой характер. Так программная часть проекта федерального бюджета стала формироваться на основе проектов государственных программ, а планирование бюджетных ассигнований на их реализацию – с учетом хода их выполнения в увязке с целевыми индикаторами и показателями, характеризующими достижение поставленных целей.

В целях повышения уровня почвенного плодородия и мелиоративной обустроенности на протяжении всего  постсоветского периода последовательно реализовывались четыре ФЦП:

• Государственная комплексная программа повышения плодородия почв России [2]; изначально рассчитанная на  1992 — 1995 гг., а затем срок ее реализации продлевался вплоть до 2001 г.[3]), предусматривавшая ввод в эксплуатацию 440 тыс. га новых орошаемых и 460 тыс. га осушаемых земель, комплексную реконструкцию оросительных систем на площади 670 тыс. га (во второй половине 1990-х гг. этими работами предусматривалось охватить еще 980 тыс. га), а осушительных – на площади  325 тыс. га (с продолжением в 1996 — 2000 гг. на площади 450 тыс. га), строительство и переустройство нового дренажа на уже орошаемых землях общей площадью 135 тыс. га;  обводнение пастбищ на общей площади 3200 тыс. га; повышение технического уровня мелиоративных систем и улучшение мелиоративного состояния орошаемых и осушаемых земель (на площади 250 — 300 тыс. га ежегодно. Заявленные цели достигнуты не были, из-за систематическго недофинансирования;
• ФЦП «Повышение плодородия почв России на 2002 — 2005 годы» [3], которая была значительно меньше по объемам работ по новому мелиоративному освоению (гидромелиорация – одно из наиболее затратных мероприятий по повышению плодородия почв): ввод новых оросительных систем на площади 28 тыс. га (в основном для выращивания овощей) и осушительных – на площади 23 тыс. га; реконструкция и ремонт уже существующих мелиоративных систем (оросительных на площади 296 тыс. га, главным образом, Северном Кавказе и в Поволжье; осушительных – на площади 900 тыс. га), а также увеличение поливаемой площади;
• ФЦП «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006 — 2010 годы» [4], которая предусматривала ввод в эксплуатацию новых орошаемых (160 тыс. га) и осушаемых (80 тыс. га) земель, а также реализацию ряда других мер. В дальнейшем эта программа была продлена до 2013 г. с увеличением ее целевых показателей ( в частности, ввод в эксплуатацию новых мелиорированных земель был увеличен до 360 тыс. га);
• ФЦП «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014 — 2020 годы» [5] (далее Программа мелиорация-2014), в качестве целей которой определены:   1) восстановление мелиорируемых земель и мелиоративных систем; 2) обеспечение безаварийного пропуска паводковых вод на объектах мелиоративного назначения; 3) предотвращение выбытия из хозяйственного оборота продуктивных угодий; 4) повышение водообеспеченности земель сельскохозяйственного назначения, предотвращение процессов подтопления, затопления и опустынивания территорий для гарантированного обеспечения продуктивности сельскохозяйственных угодий; 5) экономия водных ресурсов за счет повышения коэффициента полезного действия мелиоративных систем, внедрения микроорошения и водосберегающих аграрных технологий, 6) сокращение доли федеральной собственности в общем объеме мелиоративных систем.

С 2018 г. реализация мероприятий Программы мелиорация-2014 осуществляется в рамках Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2025 гг. [1](далее – Госпрограмма развития сельского хозяйства на 2013-2025 гг.). Данная программа предусматривает  обеспечение за счет мелиоративных мероприятий  3-кратный рост объема производства растениеводческой продукции (рис. 1).

Программа мелиорация-2014 осуществляется в 2 этапа: I этап – 2014-2016 гг., II этап – 2017-2020 гг. Характеризуя ход ее выполнения, следует отметить, что по итогам первых 3 лет (I-го этапа) реализации Программы прирост объема производства продукции растениеводства на землях сельскохозяйственного назначения составил 68% к уровню 2013 г., а по итогам 5 лет – 98% [1; 13, с. 28], что свидетельствует о высокой эффективности комплекса программных мероприятий.

Анализ ее финансирования (табл. 1 и 2) позволяет заключить следующее.

Во-первых, фактическое финансирование в 2014-2018 гг. сильно отличалось в разные годы этого временного интервала, а по отношению к плановым показателям изменялось в интервале 83%-120%. При этом федеральное финансирование, составляющее около половины общего объема, было достаточно стабильным, хотя и несколько ниже плановых параметров (96%-99%). Тогда как объем средств из региональных источников очень сильно менялся по годам (от 34% до 143%).  

Во-вторых, начало второго этапа Программы мелиорация-2014 сопровождалось значительным увеличением бюджетного финансирования, причем, как федерального, так и регионального – в 2017 г. рост ассигнований по отношению к 2016 г. составил, соответственно, в 1,5 и 2 раза. Однако закрепилась эта позитивная тенденция только на федеральном уровне.

В-третьих, доля внебюджетных источников в общем объеме финансирования сокращается, что более явно проявляется в фактических расходах, и к настоящему времени федеральный бюджет обеспечивает более половины расходов (как запланированных, так и фактических).

В-четвертых, общий объем финансирования за 5 лет составил 98,4 млрд. руб. или 102% от планового показателя; однако это превышение обеспечено ростом ассигнований в первый год II-го периода (2017 г. к 2016 г. с учетом всех источников – 149,9%).

Важным результатом реализации Программы мелиорация-2014 стало то, что удалось преодолеть негативную тенденцию сокращения площади мелиорированных земель, сложившуюся во время реформ 1990-х гг. В табл. 3 приведены данные о динамике площади мелиорированных земель  за период 2010-2018 гг. (первая половина этого срока пришлась на период до принятия специальной ФЦП – Программы мелиорация-2014, а вторая – когда программа уже реализовывалась). За указанный период (2010-2018 гг.) площадь орошаемых земель увеличилась  на 374,6 тыс. га (на 8,2%), а осушаемых  изменилась незначительно (но там по прежнему – сокращение – на 113,5 тыс. га или 1,7%, главным образом – в первой половине рассматриваемого временного периода, 2014-2017 гг. характеризуются стабилизацией общей площади  и даже ее незначительным ростом).

Также начались работы по техническому перевооружению гидротехнических сооружений (в 2014-2016 гг.  127 из них было приведено в безопасное состояние); осуществлен ввод в эксплуатацию новых мелиорируемых земель (за тот же период – 179,8  тыс. га);  на площади 260,4 тыс. га реализованы меры по защите сельскохозяйственных угодий от ветровой эрозии и опустынивания; еще 328,5 тыс. га угодий, выбывших из оборота, удалось обратно вовлечь в него [10].

Ускорение (или, наоборот, снижение) темпов мелиоративных работ после включения с 2018 г. мероприятий Программы мелиорация-2014 в Госпрограмму развития сельского хозяйства на 2013-2025 гг. отражено на рис. 2-5.

Так, рис. 2 отображает площадь, как уже введенных в эксплуатацию мелиорируемых земель (столбцы), так и индикативные показатели. При этом фактическая степень достижения планируемого за период 2013-2018 гг. составила, соответственно, 100,5% (2013 г), 93,8%, 99,7%, 94,7%, 80,3% и 100,7% (2018 г.). Характерно, что на последующие 6 лет за счет строительства новых, а также реконструкции и, технического перевооружения уже имеющихся мелиоративных систем предусмотрено снижение на 17,9% темпов работ в площадном выражении: в 2013-2018 гг. – 527,0 тыс. га, а в 2019-2025 гг. – 432,6 тыс. га. Тем не менее, общая площадь ввода в эксплуатацию мелиорируемых земель по Госпрограмме развития сельского хозяйства на 2013-2025 гг. составляет 959,6 тыс. га или 8,5% от всего мелиоративного фонда страны.

Что касается защиты сельскохозяйственных угодий от эрозии и других негативных процессов, связанных с воздействием на них воды (ее недостаток или, наоборот, переувлажнение), то непосредственно гидромелиоративные мероприятия (капитальный ремонт объектов мелиоративного комплекса, расчистка мелиоративных каналов, противопаводковые и другие мероприятия) направлены на защиту от водной эрозии, затопления и подтопления.

Защита же от ветровой эрозии, а также от развития процессов опустынивания обеспечивается в большей степени проведением иных типов мелиорации земель – агролесомелиоративных и фитомелиоративных работ (которые не рассматриваются в настоящей монографии). Наконец, еще один тип мелиорации земель – проведение культуртехнических мероприятий – должен привести к вовлечению в хозяйственный оборот выбывших из него сельскохозяйственных угодий (рис. 5). В том числе ежегодно на площади 7-14 тыс. га предусматривается проведение  фитомелиоративных мероприятий, позволяющих закрепить песчаные почвы (темпы данного вида работ также будут снижаться, если в 2016-2018 гг. фактический объем выполненных работ охватывал 12-13 тыс. га, такая же площадь запланирована и на 2019 г., то в 2020 – это меньше 10 тыс. га, а все последующие – по 7 тыс. га).

Также к 2025 г. предусматривается ввести в эксплуатацию 149 новых объектов гидромелиоративного комплекса (федеральная собственность).

Таким образом, современный период мелиоративного освоения сельскохозяйственных угодий (реализация Программы мелиорация-2014 – с 2018 г. предусмотренные ею мероприятия выполняются в рамках Госпрограммы развития сельского хозяйства на 2013-2025 гг.) характеризуется закреплением позитивных тенденций: 1)  преодолен негативный процесс сокращения площади орошаемых земель – за  период 2010-2018 гг. их площадь увеличилась  на 374,6 тыс. га (на 8,2%); 2)  проведена работа по приведению в безопасное для эксплуатации техническое состояние гидротехнических сооружений (только за 2014-2017 гг. – 253 объекта); 3)  к 2025 г. предусмотрен ввод в эксплуатацию порядка 150 новых объектов гидромелиоративного комплекса. Однако площадь  осушаемых земель прежнему сокращается, хотя и не такими темпами, как в 1990-х – «нулевых» годах – на 113,5 тыс. га или 1,7% (а в период 2014-2017 гг. были стабилизация и даже рост, хотя и весьма незначительный).

Использованные источники

1. Постановление Правительства Российской Федерации  от 14 июля 2012 г. № 717 (в ред. от 8 февраля 2019 г.) «О Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия» // СЗРФ– 2012 –№ 32 –ст. 4549.

2. Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 1992 г. № 879 «О Государственной комплексной программе повышения плодородия почв России» // СЗРФ. 1992. № 23.– ст. 2016 (утратило силу).

3. Постановление Правительства Российской Федерации от 8 ноября 2001 г. № 780 «О Федеральной целевой программе «Повышение плодородия почв России на 2002 — 2005 годы» // СЗРФ .2001. № 48. ст. 4515 (утратило силу).

4. Постановление Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2006 № 99 «О федеральной целевой программе «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006 — 2010 годы» // СЗРФ.2006, № 10, ст. 1101 (утратило силу).

5. Постановление Правительства Российской Федерации от 12 октября 2013 г. № 922 «О федеральной целевой программе «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014 — 2020 годы» (с послед. дополн. и измен.). // СЗРФ. 2013. № 43. ст. 5554 (утратило силу).

6. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 22 января 2013 г. № 37-р об утверждении Концепции федеральной целевой программы «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014 — 2020 годы» // СЗРФ. 2013. № 4. ст. 303 (утратило силу).

7. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 28 апреля 2018 г. № 808-р об утверждении национального доклада о ходе и результатах реализации в 2017 г. Госпрограммы развития сельского хозяйства на 2013-2025 гг. // СЗРФ.  2018. №  20.  ст. 2856

8. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 22 июня 2019 г. № 1352-р об утверждении национального доклада о ходе и результатах реализации в 2018 г. Госпрограммы развития сельского хозяйства на 2013-2025 гг. // СЗРФ.  2019. № 26. ст. 3495;

9. Актуальные проблемы развития земельного законодательства и смежных отраслей (к международной научно-практической конференции «Векторы развития законодательного обеспечения государственной земельной политики: опыт ХХ века и современность», Государственный университет по землеустройству, 18 декабря 2018 г.):  колл. монография. – М.: ИП КИМ Л.А, 2018. – 186 с.

10. Вершинин В.В., Липски С.А.  О состоянии плодородия земель сельскохозяйственного назначения и мерах по его воспроизводству. // Международный сельскохозяйственный журнал, 2017. № 6, С. 14-17;

11. Государственные (национальные) доклады о состоянии и использовании земель Российской Федерации за 2011-2017 год. – М.: Росреестр, 2012-2018.

12. Липски С.А. Трансформация системы государственного управления земельным фондом в постсоветской России (теория, методология, практика): монография — М.: Гос. университет по землеустройству, 2017. – 316 с.

13. Отчет о реализации I этапа (2014-2016 годы) федеральной целевой программы «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014-2020 годы». – М.: Росинформагротех, 2017. – 88 с.

14. Петриков А.В. Продовольственная безопасность в условиях импортозамещения как стратегический элемент национальной безопасности РФ: векторы развития, приоритеты, перспективы // Научные труды Вольного экономического общества России. 2016. т. 199. С. 437-444.

15. Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения в России / Под ред. В.Н.Щедрина. – Новочеркасск: РосНИ-ИПМ, 2016. – 222 с.