УДК 332.3/5 

Использование информационных систем в землеустройстве и градостроительной деятельности: тенденции и перспективы

Use of information systems in land management and urban planning: trends and prospects

Хабарова Ирина Андреевна, кандидат технических наук, доцент кафедры городского кадастра, ФГБОУ ВО «Государственный университет по землеустройству» (105064 Россия, г. Москва, ул. Казакова., д. 15), irakhabarova@yandex.ru

Хабаров Денис Андреевич, аспирант кафедры экономики и организации сельскохозяйственного производства, ФГБОУ ВО «Государственный университет по землеустройству» (105064 Россия, г. Москва, ул. Казакова., д. 15), khabarov177@yandex.ru

Мисостов Юрий Олегович, ФГБОУ ВО «Государственный университет по землеустройству» (105064 Россия, г. Москва, ул. Казакова, д. 15), misost07@inbox.ru

Кустачева Наталья Сергеевна, ФГБОУ ВО «Государственный университет по землеустройству» (105064 Россия, г. Москва, ул. Казакова, д. 15), 3745621@mail.ru

Khabarova Irina A., candidate of technical sciences, associate professor of the Department of Municipal Cadastre, The State University of Land Use Planning (Kazakova str., 15, Moscow, 105064 Russia),  https://orcid.org/0000-0001-8406-7162, irakhabarova@yandex.ru

Khabarov Denis A., graduate student, The State University of Land Use Planning (Kazakova str., 15, Moscow, 105064 Russia), khabarov177@yandex.ru

Misostov Yuri O., The State University of Land Use Planning (Kazakova str., 15, Moscow, 105064 Russia), misost07@inbox.ru

Kustacheva Natatya S., The State University of Land Use Planning (Kazakova str., 15, Moscow, 105064 Russia), 3745621@mail.ru

Аннотация.  В статье рассматриваются и анализируются современные информационные системы, применяемые в землеустроительной деятельности, а также использование информационных систем в градостроительной деятельности. Отмечается, что именно применение  ГИС-технологии открывает все новые возможности повышения практической производительности, экологичности использования земельных ресурсов. Также обозначается, что эффективное регулирование градостроительной деятельности практически неосуществимо без единой системы ее информационного обеспечения, позволяющей согласовывать градостроительные решения, принимаемые на различных уровнях, при этом  создание ИСОГД приведет  к решению в ближайшем будущем многих проблем градостроительного комплекса и  изменит инвестиционную направленность проектов.

Summary.  In the article, the authors consider and analyze modern information systems that are used in land management activities, and also analyze the use of information systems in urban planning activities. The authors note that it is the use of GIS technology that opens up new opportunities for enhancement. practical productivity, environmental friendliness of the use of land resources. The authors also indicate that effective regulation of urban planning activities is practically impracticable without a unified system of its information support, which allows coordinating urban planning decisions taken at various levels, while the creation of information systems for ensuring urban planning activities will lead to the solution in the near future of many problems of the urban planning complex and change the investment focus projects.

Ключевые слова:  географические информационные системы, землеустройство, земельные ресурсы, прогнозирование, планирование, пространственная информация, градостроительная деятельность.

Keywords: geographic information systems, land management, land resources, forecasting, planning, spatial information, urban planning activities.

Рациональное и эффективное использование земельных ресурсов на сегодняшний день является одним из основных факторов экономического развития Российской Федерации (далее – РФ), ее  утверждения в мировом сообществе, а также повышения уровня жизни всего населения страны. Отметим, что современное состояние общества, существенное усложнение его инфраструктуры требует непрерывного совершенствования и постоянной модернизации, разработки новых средств обработки и последующего анализа пространственной информации, методами оперативного решения задач управления, оценки и контроля изменяющихся процессов. В свою очередь информационные системы (далее- ИС), в частности географические информационные системы (далее — ГИС) являются эффективным средством для решения обозначенных задач[1].

Сегодня значению ГИС-технологий, используемых в градостроительстве, природопользовании, землеустройстве, кадастровой деятельности и др. уделяется большое внимание. Так, в  утвержденной Правительством РФ Концепции развития отрасли геодезии и картографии до 2020 года сказано, что «…картографическое обеспечение становится важным элементом российской инфраструктуры пространственных данных, необходимым для формирования информационного общества».

Проведя анализ  обозначенной выше концепции, можно выделить несколько основных направлений создания картографических ИС, а именно: решение ряда государственных задач в сфере территориального развития, управления природными ресурсами, строительства и др. 2ое — направлено на повышение доступности самих программ в области ГИС-технологий для всех категорий потребителей, как наиболее востребованного ресурса.

Целесообразно обратить внимание на то, что существенным моментом является определение прав собственности на геоинформационные ресурсы, которые составляют ГИС. Для этого вводится и, затем  утверждается правовой статус таких категорий, как государственный фонд пространственных данных (далее -ПД), а также  единая электронная картографическая основа [2].

Правовой статус федерального фонда ПД закреплен в статье 11 ФЗ № 431 «О геодезии, картографии и пространственных данных и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Одновременно с данным фондом могут создаваться и региональные фонды ПД по решению высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (ст. 10). Ведение вышеуказанного фонда осуществляется государственным учреждением субъекта РФ – фондодержателем регионального фонда ПД. Также является допустимым создание государственных ведомственных фондов ПД, полученных в результате организации геодезических, а также картографических работ специальными федеральными органами исполнительной власти. В свою очередь для решения локальных задач, представляющих важность для муниципальных образований и проживающих на их территориях граждан, разрабатываются муниципальные ГИС, создание которых ведется за счет средств местного бюджета [3].

При этом информация, содержащаяся во всех этих фондах, является официальной. Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним [4]. Единая электронная картографическая основа представляет собой систематизированную совокупность ПД о территории РФ, которая  не содержит закрытую информация [3]. Также добавим, что Росреестр обозначает требования к ее созданию, обновлению и составу сведений, к техническим и программным средствам.

Далее перейдем  к применению ГИС в сфере землеустройства. Так, одним из основных назначений ГИС в землеустройстве является создание и последующая разработка цифровых карт и планов местности, которые  являются плановой основой современного землеустройства. Разрабатываемые в ГИС цифровые карты, а также планы на сегодняшний деньнасчитывают целый ряд преимуществ перед картами и планами,  которые созданы традиционными методами. Непрерывное развитие современного землеустройства в свою очередь определяется методами и средствами исследований, постоянно совершенствующимися в настоящее время, особенно в связи с достаточно широким применением системного подхода, математики, вычислительной техники, компьютерных технологий, экономико-математического моделирования и др. Целесообразность применения автоматизированных систем проектирования в настоящее время обусловлено следующим: значительным возрастанием прежде всего объемов землеустроительных работ в ходе земельных преобразований, которые  связаны с реорганизацией землевладений и землепользовании сельскохозяйственных предприятий, отводами земель как юридическим, так физическим лицам, перераспределением земель, активизацией земельного оборота. При этом в связи с решением природоохранных, а также  строительных задач, разделением собственности в РФ на федеральную, субъектов Федерации, муниципальную и частную, межеванием земель, демаркацией и делимитацией границ количество разрабатываемых землеустроительных объектов будет расти и дальше [5,6].

Также  весьма проблематичным остается вопрос создания и ведения Единого государственного реестра недвижимости, который является основой экономической оценки имеющихся  ресурсов и учёта их использования. С помощью применения современных  ГИС-технологий, причём не на одном этапе, а на протяжении всего технологического процесса, а именно:  от сбора первичных материалов и до создания конечной системы.

Также достаточно часто отсутствуют пункты государственной геодезической сети, что приводит к необходимости создания собственной опорной съёмочной сети на довольно обширную территорию, а не локально на одну административную единицу, что экономически более выгодно с применением ГИС-технологий, в том числе с помощью GPS систем. При применении данных GPS съёмок в единой координатной системе появляется возможность получения наиболее точных данных. При описанном выше подходе существенно уменьшаются объёмы полевых работ, материальные затраты, а также существенно повышается точность. Но недостатком является секретность материалов, поскольку это в значительной степени приводит к невозможности их использования большинством организаций и компаний. Для получения наилучших результатов желательно использовать GPS в сочетании с электронными тахеометрами и портативными компьютерами[5-7].

В современных условиях использование ГИС-технологий в сфере землеустройства —  возможность принятия научно — обоснованных проектных предложений, которые опираются на комплексный компьютерный анализ современного состояния земель и ориентированы на наиболее эффективное использование территорий. Именно применение  ГИС-технологии открывает все новые возможности повышения практической производительности, экологичности использования земельных ресурсов. При этом основной способ повышения качества, а также эффективности землеустройства-  автоматизация на основе современных компьютерных технологий, поскольку на изготовление качественной землеустроительной документации все больше влияют современные технологии, соответствующее программное обеспечение, ведь они  позволяют обрабатывать достаточно большие объемы информации, повышают её точность, наглядность, а также  достоверность.

Далее рассмотрим применение ИС в градостроительной деятельности (далее — ГД). Итак, для эффективного управления развитием территорий городов и регионов необходимы как региональные, так и федеральные ИС в области градостроительства. Отметим, что эффективное регулирование градостроительной деятельности (далее – ГД)  практически неосуществимо без единой системы ее информационного обеспечения, позволяющей согласовывать градостроительные решения, принимаемые на федеральном, муниципальном уровнях и др. Также достаточно проблематичным  является  эффективное использование территорий без системы информационного обеспечения ГД.

В настоящее время Градостроительный кодекс (далее -ГК) РФ предусматривает ведение ИС обеспечения ГД только на 2-х уровнях управления:

• на федеральном уровне — в виде Федеральной государственной ИС территориального планирования (ФГИС ТП) (согласно ст. 57.1 ГК РФ);
• на уровне городских округов и муниципальных районов, которые обязаны вести ИСОГД (согласно п. 1 ст. 57 ГК РФ и Федеральному закону № 131-ФЗ о МСУ).

Тем не менее, информационное обеспечение ГД также может осуществляться на следующих уровнях управления:

• на региональном уровне — в региональных градостроительных ИС, которые регулируются региональными законами, а также нормативными актами;
• на уровне городских и сельских поселений, которые уполномочены исполнять функции в сфере градостроительства, в случае принятия региональных или муниципальных нормативных актов, уполномочивающих городские или сельские поселения вести ИСОГД;
• на уровне юридических и физических лиц, которые являются участниками ГД и которые решили создавать и вести свои ИС, помогающие им осуществлять ГД.

Говоря о ведении ИСОГД юридическими и физическими лицами, отметим, что юридические лица (а именно: коммерческие, научные, общественные организации, строительные и иные организации) и физические лица являются участниками ГД. Действующая редакция ГК не регулирует, но и не ограничивает юридических и физических лиц создавать и вести свои ИС, помогающие им осуществлять ГД.

При этом создание системы информационного обеспечения регулирования ГД необходимо для решения следующих основных задач:

1. Формирования банков данных о состоянии, использовании, условиях использования территории, необходимых органам государственной власти, а также местного самоуправления при выполнении ими обязанностей по организации территориального планирования и регулирования развития территории (в частности, для обеспечения разработки документов территориального планирования и проектов планировки территории исходными данными);
2. Предоставления организациям, решающим задачи планирования и регулирования развития территории (далее – РТ), необходимой исходной информации;
3. Предоставления организациям, решающим задачи отраслевого планирования и регулирования, необходимой градостроительной информации;
4. Предоставления потенциальным инвесторам информации, необходимой для выбора объектов инвестиций и составления бизнес-планов;
5. Мониторинга реализации ГР; соблюдения градостроительных ограничений и регламентов; изменений состояния, использования и условий использования территории;
6. Учета и регистрации содержащихся в документах территориального планирования градостроительных решений (далее- ГР) и градостроительных ограничений (далее – ГО);
7. Учета и регистрации содержащихся в документах регулирования РТ (проектах планировки и межевания территории, правилах землепользования и застройки, проектах застройки, градостроительных планах) градостроительных решений и градостроительных регламентов;
8. Учета случаев неисполнения ГР и несоблюдения ГО (или регламентов);
9. Предоставления физическим и юридическим лицам доступа к хранимой в системе информации.

При этом внедрение ИСОГД обеспечивает:

• минимизацию затрат и времени на выполнение работ в сфере ГД с помощью предоставления возможности повторного использования материалов и результатов ранее выполненных работ;
• обоснованность принимаемых решений и координацию действий участников ГД – органов власти, разнообразных специализированных организаций, инвесторов, иных субъектов деловой активности, граждан – путем предоставления доступа к информации о существующем состоянии и планируемом развитии территории;
• «накопление» решений, принимаемых различными органами и организациями в различное (от месяцев до десятков лет) время, в отношении различных по назначению объектов ГД;
• взаимодействие органов власти при принятии ГР на основе электронных административных регламентов.

Перейдем к рассмотрению проблем внедрения ИСОГД, а именно:

• отсутствие технических регламентов взаимодействия различных участников процесса создания и функционирования ИСОГД.
• разработка ИСОГД в автоматизированном варианте предполагает значительные материальные и интеллектуальные ресурсы.
• создание ИСОГД напрямую связано с внедрением межведомственной автоматизированной системы документооборота, соответственно с последующим изменением регламента работы многих структур, которые занимаются теми или иными вопросами ГД, что вызывает их определенное сопротивление [5].

Основные проблемы в разработке и ведении ИСОГД – это низкие доходы бюджетов муниципальных образований, что не позволяет обеспечить на должном уровне органы архитектуры и градостроительства необходимыми техническими, а также программными средствами, привлечь необходимых специалистов в области геоинформационных систем. При этом добавим, что затраты на создание ИСОГД в муниципальных образованиях на начальных этапах оцениваются в среднем от  200 до 250 тыс. руб. При условии, что эксплуатация созданных ИСОГД снижает трудозатраты органов архитектуры на 70%, а самое главное позволяет избегать в дальнейшем ошибок при подготовке рабочей документации. Тем не менее подобные затраты  необходимо планировать в муниципальных бюджетах. Другой путь решения указанного вопроса является софинансирование затрат на создание ИСОГД в муниципальных образованиях региональным и федеральным бюджетами.

Список использованных источников

1. Ананьев Ю.С. Геоинформационные системы. Учеб. пособие. – Томск: Изд. ТПУ, 2003. — 70 с.
2. Бугаевский Л.М. Геоинформационные системы: Учебное пособие для вузов.- М.: Златоуст, 2016. – 222с.
3. Капралов Е.Г., Кошкарев А.В., Тикунов В.С. и др. Основы геоинформатики.Уч. пособие. – М.: Изд. центр «Академия», 2004. — 480 с.
4. Постановление Правительства РФ от 1 июня 2009 г. N 457 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии»
5. Федеральный закон от 30.12.2015 N 431-ФЗ «О геодезии, картографии и пространственных данных и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс: Законодательство: Версия Проф. – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_191496/ (Дата обращения 11.01.2021).
6. Приказ Министерства экономического развития РФ от 1 марта 2016 г. N 90 «Об утверждении требований к точности и методам определения координат характерных точек границ земельного участка, требований к точности и методам определения координат характерных точек контура здания, сооружения или объекта незавершенного строительства на земельном участке, а также требований к определению площади здания, сооружения и помещения» [Электронный ресурс] // Докипедия: URL: http://dokipedia.ru/document/5310351
7. Хабарова И.А., Хабаров Д.А. Методология осуществления дистанционного зондирования в землеустройстве.// Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2019. №3. С 75-79.
8. Хабарова И.А., Хабаров Д.А. Эффективность применение географических информационных систем в землеустройстве и кадастрах//Землеустройство, кадастр и мониторинг земель, №12, 2020, С. 32-37.
9. Баденко В., Слинчук С. Геоинформационные технологии для точного земледелия. Опыт внедрения на Северо-западе России // ArcReview. -2004, №2(29).- С. 5-6.