УДК 332.334.4:631.1

DOI 10.24411/2658-3569-2020-10032

ЗАЩИТА ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ
ОТ ПЕРЕВОДА В ИНУЮ КАТЕГОРИЮ (НА ПРИМЕРЕ РЕСПУБЛИКИ АЛТАЙ)

PROTECTION OF AGRICULTURAL LAND FROM BEING TRANSFERRED TO ANOTHER CATEGORY (FOR EXAMPLE, THE REPUBLIC OF ALTAI)

Валиев Д.С., к.э.н., доцент кафедры землепользования и кадастров, ФГБОУ ВО «Государственный университет по землеустройству», г. Москва

Садыков А.С., факультет Кадастр недвижимости, ФГБОУ ВО «Государственный университет по землеустройству», г. Москва

Фомина А.В., факультет Кадастр недвижимости, ФГБОУ ВО «Государственный университет по землеустройству», г. Москва

Хамзина Р.Р., факультет Кадастр недвижимости, ФГБОУ ВО «Государственный университет по землеустройству», г.Москва

Valiev D.S., ValievDS@mail.ru

Sadykov A.S., asdrunet@mail.ru

Fomina A.V., gulina.anastasia2010@yandex.ru

Khamzina R.R., Ruzalina_khamzina@mail.ru

Аннотация. В статье рассматривается ситуация, которая складывается на современном этапе развития Российской Федерации в одной из важнейших категорий земель- земли сельскохозяйственного назначения. Хотя государство нацелено на обеспечение продовольственной безопасности населения для чего отмечает необходимым повышать плодородие земель, недопущение сокращения площади земель сельскохозяйственного назначения, но согласно данным статистической отчетности количество земель сельскохозяйственного назначения с каждым годом уменьшаются за счет перевода земель сельскохозяйственного назначения в другие категории.  На примере статистических данных Республики Алтай рассматриваются основные причины перевода земель сельскохозяйственного назначения в условиях дефицита сельскохозяйственных угодий, а также авторами предлагаются меры для защиты земель сельскохозяйственного назначения от перевода в другие категории.

Summary. The article considers the situation that is developing at the present stage of development of the Russian Federation in one of the most important categories of land — agricultural land. Although the state is aimed at ensuring food security of the population, for which it is necessary to increase the fertility of land and prevent the reduction of the area of agricultural land, but according to statistical reports, the number of agricultural land is decreasing every year due to the transfer of agricultural land to other categories. Using the example of statistical data from the Republic of Altai, the authors consider the main reasons for the transfer of agricultural land in conditions of shortage of agricultural land, and also propose measures to protect agricultural land from transfer to other categories.

Ключевые слова: земли сельскохозяйственного назначения, перевод земель из одной категории в другую, плодородие земель, дефицит сельскохозяйственных угодий.   

Keywords: agricultural land, transfer of land from one category to another, land fertility, shortage of agricultural land.

Указом Президента Российской Федерации от 21 января 2020 года № 20 утверждена Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации (далее — Доктрина), в которой развиваются положения Стратегии национальной и экономической безопасности Российской Федерации до 2030 года и установлено, что Доктрина является основой для разработки нормативно-правовых актов в области обеспечения продовольственной безопасности, развития сельского и рыбного хозяйства.

В Доктрине указано, что национальными интересами в сфере продовольственной безопасности на долгосрочный период являются, в том числе, следующие:

• повышение качества жизни российских граждан за счет достаточного продовольственного обеспечения;
• устойчивое развитие и модернизация сельского и рыбного хозяйства и инфраструктуры внутреннего рынка;
• восстановление и повышение плодородия земель сельскохозяйственного назначения, предотвращение сокращения площадей земель сельскохозяйственного назначения, рациональное использование таких земель, защита и сохранение сельскохозяйственных угодий от водной и ветровой эрозии и опустынивания;
• создание в сельском хозяйстве высокопроизводительного сектора, развивающегося на основе современных технологий [1].

Выполнение Доктрины необходимо для исключения рисков и угроз, связанных с продовольственной безопасности страны, в том числе уменьшение деградированных земель, повышение плодородия земель сельскохозяйственного назначения вследствие их рационального использования в сельском хозяйстве.

Важно заметить, что в целом по стране имеется тенденция сокращения земель сельскохозяйственного назначения, связанная с переводом в другие категории, а при неправильной эксплуатации (порчи) земли сельскохозяйственного назначения могут потерять способность производить продукцию, в связи с чем стоимость восстановления продуктивности этих земель часто превышает рыночную стоимость этих земель в регионах, где рыночная стоимость земель невысокая [2].

Рассмотрим сведения о наличии и распределении земель по категориям  и формам собственности, представленные на официальном сайте Росреестра согласно Таблице 1.

Из таблицы 1 видно, что по состоянию на 1 января 2018 года общая площадь земель сельскохозяйственного назначения по сравнению с 1 января 2016 годом уменьшилась на 510,6 тыс. га, при этом Фонд перераспределения земель, за счет которого вводятся в хозяйственный оборот земли сельскохозяйственного назначения, уменьшился на 351,3 тыс. га.

Сокращение площади земель сельскохозяйственного назначения происходит по причине включения земель в субъектах Российской Федерации в состав Фонда перераспределении земель в связи с ликвидацией сельскохозяйственных организаций и переводом их в другую категорию земель [3].

 Общая тенденция изменения состава земель сельскохозяйственного назначения говорит о том, что общая площадь данной категории земель сокращается при одновременном сокращении Фонда перераспределении земель, что ведет к дальнейшему уменьшению земель сельскохозяйственного назначения и создает проблемы продовольственной безопасности.

Существующее положение требует принятие действенных мер для изменения вышеуказанной тенденции.

Согласно статье 4 Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» минимальные размеры образуемых новых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения могут быть установлены законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями земельного законодательства.

Указанная норма дает возможность субъектам РФ устанавливать такие минимальные размеры образуемых новых земельных участков для земель сельскохозяйственного назначения, позволяющие размежевать на небольшие по площади участки для частной застройки, что ранее привело к строительству на них дач, используемых в целях постоянного проживания. Важно, что ранее при возникновении возможности дачного строительства на землях сельскохозяйственного назначения не учитывалась ценность земель с точки зрения ведения сельского хозяйства. Ранее существовавшая возможность перевода практически любого земельного участка сельскохозяйственного назначения в «дачное строительство», которое фактически приравнивалась к индивидуальному жилищному строительству, не позволяет использовать указанные земли для сельскохозяйственного производства.

Например, МО «Город Горно-Алтайск» Республики Алтай полностью окружен соседним Майминским районом. Вблизи города существовали совхозы, земли которого впоследствии перешли гражданам в собственность, которые создали свои крестьянско-фермерские хозяйства. Границы Горно-Алтайска со временем расширились и город стал примыкать к указанным землям бывших совхозов.

Горно-Алтайск преимущественно состоит из частного сектора, где прослеживается внутренняя миграция со всех районов Республики Алтай и в настоящее время имеется острая нехватка земельных ресурсов. Как правило, расширение города осуществляется за счет включения бывших земель совхозов в городскую черту, которые являются ценными для ведения сельского хозяйства и в большинстве случаях являются сельскохозяйственными угодьями.

Важно заметить, что МО «Город Горно-Алтайск» вынужден осуществлять присоединение земель сельскохозяйственного назначения путем перевода их в «земли населенных пунктов», так как на указанных землях часто размещены дачи, а территория размежевана на мелкие участки (местное законодательство это позволяло), которые были проданы гражданам для дачного строительства. В результате поступает большое количество обращений о включении данной территории в городскую черту, где фактически проживает большая часть граждан.

Однако проблема заключается в том, что включенные в городскую черту территории практически не имеют дорог и коммуникаций. Доступ к дачам осуществляется по отсыпанному песчанно-гравийному участку, который не является дорогой, но который отмежеван под будущие дороги. Застройщик пишет заявление в Росреестр об отказе от указанного земельного участка, через который осуществляется доступ к дачам, после чего на указанный участок возникает право муниципальной собственности.

Жители дачных поселков и муниципалитет становятся заложниками ситуации, когда с одной стороны, на территории дачного некоммерческого товарищества проживает большое количество граждан, которые требуют содержания и благоустройства территории, а с другой стороны — муниципалитету нужно потратить значительные средства на приведение коммуникаций в нормативное состояние. По данным Министерства экономического развития и имущественных отношений Республики Алтай перевод земель сельскохозяйственного назначения в другие категории в период с 2017-2019 годы осуществлялся следующим образом:

Основной причиной перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности и т.п. являлось строительство автомобильных дорог, мостов и инженерных коммуникаций, а перевод в земли особо охраняемых территорий в большинстве случаев связан с рекреацией (строительством турбаз) вблизи мест массового скопления туристов.

Республика Алтай, которая является туристическим регионом, имеющим собственный аэропорт при небольшой численности населения (около 218 тыс. человек), где бурно развивается туризм и который ежегодно посещают более 2,5 млн. человек, одновременно является сельским (71 % населения живут с сельской местности) и аграрным (отсутствуют крупные промышленные предприятия, развито животноводство и мараловодство) [5].

Согласно статистическим данным, площадь земель сельскохозяйственного назначения в Республике Алтай по состоянию на 1 января 2018 года составляет 2627,7 тыс. га (28,2 %) при общей площади земельного фонда 9290,3 тыс. га. Площадь же земель особо охраняемых природных территорий составляет 1143,7 тыс. га (12,3 %). При этом общероссийский показатель доли земель сельскохозяйственного от общей площади земельного фонда страны составляет 22,3%, где доля городского населения (27%) значительно уступает сельскому населению (73%) [6].

Следовательно, самый сельский аграрный регион России имеет долю земель сельскохозяйственного назначения относительно других категорий ниже общероссийского уровня более, чем в 2,5 раза. Указанное обстоятельство свидетельствует об остром дефиците земель сельскохозяйственного назначения в Республике Алтай.

Таким образом, увеличение доли земель сельскохозяйственного назначения от земельного фонда Республики Алтай является катастрофически важной задачей для развития и обеспечения продовольственной безопасности региона. Однако данная задача не решается, площадь земель сельскохозяйственного назначения и площадь сельскохозяйственных угодий не увеличивается.

В настоящее время существует ряд мер правового регулирования, с помощью которых государство пытается остановить массовый перевод земель сельскохозяйственного назначения (особенно сельскохозяйственных угодий), в другие категории.

Например, сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране, однако Федеральный закон от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (ст. 7) допустил исключительные случаи, когда перевод сельскохозяйственных угодий в другие категории возможен, если их кадастровая стоимость не превышает на пятьдесят и более процентов средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу):

• в целях установления и изменения границ населенных пунктов;
• со строительством дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов, железнодорожных линий и других подобных сооружений (далее — линейные объекты) при наличии утвержденного в установленном порядке проекта рекультивации части сельскохозяйственных угодий, предоставляемой на период осуществления строительства линейных объектов;
• с выполнением международных обязательств Российской Федерации, обеспечением обороны страны и безопасности государства при отсутствии иных вариантов размещения соответствующих объектов;
• с добычей полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель [7].

Полагаем, что указанная норма требует доработки в связи с тем, что перевод сельскохозяйственных угодий в другие категории земель допускается без наличия обоснования невозможности размещения объектов на других землях и без взимания платы, в результате чего уменьшается площадь указанных земель при наличии неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения. Таким образом, не выполняется принцип приоритета в использовании земель, относящимся к сельскохозяйственным угодьям, которые подлежат особой охране.

Предлагаем при решении вопроса о переводе земель сельскохозяйственных угодий в другие категории земель применять принцип обоснования невозможности размещения объектов, указанных в ст. 7 Федерального закона от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (далее – Закон о переводе земель), на иных землях, не относящихся к сельскохозяйственным угодьям. То есть помимо ограничения средней кадастровой стоимости указанных земель при переводе сельскохозяйственных угодий в другие категории земель следует установить невозможность размещения объектов в ином месте.

Важно заметить, что в отношении сельскохозяйственных угодий и особо ценных земель при переводе земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов в связи с включением их в границы населенных пунктов, целесообразным было бы допускать данный перевод в случае изъятия указанных земель для государственных или муниципальных нужд с выплатой компенсации собственникам земель рыночной стоимости указанных земель. Нередко расширение границ населенных пунктов и изменение категории земель сельскохозяйственного назначения вызван лоббированием интересов частных застройщиков, а не интересами муниципалитета (увеличиваются затраты на благоустройство новых территорий).

В связи с вышеизложенным, предлагаем пункт 3 части 1 статьи 7 Закона о переводе земель, где допускается перевод сельскохозяйственных угодий в состав земель населенных пунктов в целях установления и изменения черты населенных пунктов, дополнить возможностью данного перевода земель при изъятии земель для государственных или муниципальных нужд с выплатой правообладателям рыночной стоимости выкупаемых земель.

Внесения изменений в статью 7 Закона о переводе земель позволит прекратить необоснованный перевод сельскохозяйственных земель, которые являются сельскохозяйственными угодьями, в другие категории.

Изменение процедуры перевода сельскохозяйственных земель в другие категории земель позволит избежать спекуляций с землей и существенно уменьшит площадь переводимых сельскохозяйственных земель в другие категории, в связи с чем:

• значительная часть плодородных и особо ценных земель сохранится, а собственники указанных земель будут достаточно мотивированны, чтобы заниматься сельским хозяйством вблизи населенных пунктов;
• муниципалитет, который не заинтересован в расширении границ населенного пункта за счет земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в собственности частных лиц, а также спекулянты и частные застройщики не будут иметь возможность беспрепятственного перевода указанных земель, а перевод будет возможен только в случаях острой необходимости; 
• наличие процедуры изъятия земель сельскохозяйственного назначения для муниципальных нужд по рыночной стоимости в целях расширения границ населенных пунктов ограничит спекуляции с землей частными застройщиками, что даст возможность реальным сельскохозяйственным товаропроизводителям развивать сельское хозяйство вблизи населенных пунктов.

Использование земли в Российской Федерации является платным [8]. Помимо платы земельного налога и арендной платы, возможно установление платы за перевод земель из одной категории в другую на региональном уровне, размер которой может устанавливаться нормативными актами субъектов РФ. Кроме того, например, возможна плата как санкция за нарушение режима использования земель или невыполнение обязанностей по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель, охране почв и т.п.

Однако при переводе земель сельскохозяйственного назначения в другие категории, зачастую, плата не взимается (за исключением отдельных субъектов РФ). Кроме того, длительное неиспользование земель сельскохозяйственного назначения по целевому назначению снижает их стоимость, ценность, в связи с чем указанные земли становятся невостребованными.

К сожалению, меры по изъятию земель сельскохозяйственного назначения при их неиспользовании в течении продолжительного времени не всегда приводят к их востребованности в будущем у потенциальных производителей сельскохозяйственной продукции. Важно поддерживать ценность сельскохозяйственных земель, чтобы указанные земли были привлекательны для использования по целевому назначению.

Неиспользуемые земли сельскохозяйственного назначения, изъятые у недобросовестных правообладателей указанных земель, теряют с каждым годом свои потребительские свойства. Потенциальные инвесторы не заинтересованы вкладывать средства в указанные земли, так как окупаемость от вложений в указанные земли с целью ведения сельского хозяйства является долгосрочной и не всегда рентабельной.

Предлагаем установить обязанность правообладателей земельных участков, а также органов местного самоуправления, при переводе земель сельскохозяйственного назначения в другие категории осуществлять мероприятия по восстановлению пустующих земель, свободных от прав третьих лиц, изъятых в связи с их неиспользованием, а при отсутствии указанных земель в соответствующем муниципальном образовании – пригодных для использования в сельскохозяйственных целях земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Орган исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющий функции по реализации государственной политики и нормативному правовому регулированию агропромышленного комплекса будет составлять и периодически актуализировать реестр неиспользуемых земель, в котором будут указаны необходимые мероприятия по улучшению земель, при выполнении которых неиспользуемые земли сельскохозяйственного назначения улучшат свои потребительские свойства.

Затраты на указанные мероприятия должны быть не менее чем от соотношения разницы между кадастровой стоимостью земельного участка после его перевода и земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения до его перевода в другую категорию.

После введения в сельскохозяйственный оборот улучшенных земель сельскохозяйственного назначения новым правообладателям указанных земель будет более рентабельно заниматься сельскохозяйственным производством, а площадь используемых земель будет возрастать.

Указанная процедура возмещения при переводе земель сельскохозяйственного назначения в другие категории не путем внесения платы, которая не решает проблемы уменьшения плодородия земель и т.п., а путем возмещения при переводе через улучшение иных неиспользуемых земель, позволит добиться остановить тенденцию уменьшения площади земель сельскохозяйственного назначения, так как ведение сельского хозяйства будет более привлекательным, чем перевод в другие категории в спекулятивных целях.

Полагаем, что принятие вышеуказанных предложений,  в конечном итоге,  позволит реализовать Доктрину продовольственной безопасности.

Без существенного изменения правовой базы, где интересы сельскохозяйственных товаропроизводителей и вопросы особой охраны сельскохозяйственных земель будут иметь приоритетное значение, обеспечение продовольственной безопасности страны не представляется возможным.

Использованная литература

1. Официальный сайт Минсельхоза: http://mcx.ru/activity/program-docs/;
2. Валиев Д.С., Гордеева А.В., Пыталь О.С. Земли сельскохозяйственного назначения с отрицательной стоимостью //Актуальные проблемы и перспективы развития экономики: российский и зарубежный опыт. 2016. №4. С. 15-23;
3. Валиев Д.С. Совершенствование государственной кадастровой оценки земель сельскохозяйственного назначения//Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2011. № 6. С. 60-64;
4. Валиев Д.С., Желонкина Е.Э., Гулина А.В. Использование кадастровой и рыночной стоимости объектов недвижимости при определении стоимости права аренды и размера арендной платы//Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2017. № 8. С. 60-63;
5. Валиев Д.С., Желонкина Е.Э., Гулина А.В. Анализ и пути решения вопроса сохранения земель сельскохозяйственного назначения //Московский экономический журнал. 2016. № 3. С. 7;
6. Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации за 2017 год: официальный сайт Росреестра. — URL: https://rosreestr.ru (дата обращения: 18.02.2020). – Текст электронный;
7. О регионе: официальный портал Республики Алтай. — URL: https://altai-republic.ru/news_lent/news-archive/25084/$ (дата обращения: 18.02.2020). – Текст электронный;
8. Республика Алтай: сайт Википедия. — URL: https://ru.wikipedia.org/ (дата обращения: 18.02.2020). – Текст электронный;
9. Федеральный закон от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (Статья 7 «Особенности перевода земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию»);
10. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (Статья 65 «Платность использования земель»).