УДК 330.15

Дорджиева Баина Викторовна

Dordzhieva Baina Victorovna

Правоприменительная практика водных отношений аридного региона: проблемы и пути решения[1]

Law enforcement practice of water relations arid region: problems and solutions

Аннотация: В статье рассматриваются вопросы водоснабжения агропромышленного сектора в условиях аридной территории на примере Республики Калмыкия. В настоящее время услугу по подаче воды осуществляется ФГБУ «Калммелиоводхоз».  Анализ действующих  договоров между СПК и ФГБУ «Калммелиоводхоз» свидетельствуют о нарушении публичных интересов, а также прав и охраняемых законом интересов третьих лиц (сельхозтоваропроизводителей республики), поскольку предусматривают взимание ФГБУ платы за услуги в нарушение правоотношений по разграничению государственных полномочий, установленных законодательством между публично-правовыми образованиями (Российской Федерацией и субъектами РФ) по вопросу предоставления водных объектов в пользование, нарушают имущественные права и интересы неопределенного круга третьих лиц — водопользователей.

Summary: This article deals with the supply of agro-industrial sector in arid areas on the example of the Republic of Kalmykia. Currently, water supply services carried out Federal State Budget Institution «Kalmmeliovodhoz» (FSBI). Analysis of the existing agreements between an Agricultural Production Cooperative and FSBI «Kalmmeliovodhoz» disclose a violation of the public interest and the rights and legally protected interests of third parties (agricultural producers of the republic), as FSBI include charging fees in violation of the legal relationship on the division of state powers established by law between public- legal entities (the Russian Federation and the subjects of the Russian Federation) on the issue of water bodies for use in violation of the property rights and interests of an indefinite number of third parties — water users.

Ключевые слова: Засушливый регион, водоснабжение, земли сельскохозяйственного назначения, правоотношения, правовое регулирование, сельское хозяйство.

Keywords: Arid region, water supply, agricultural land, legal, legal regulation, agriculture.

Республика Калмыкия является одним из самых засушливых регионов Российской Федерации, где особо остро стоит проблема водоснабжения населения. Один из сдерживающих, ограничительных факторов развития устойчивого развития сельского хозяйства в Республике Калмыкия является вододефицит.  Калмыкия не имеет достаточного количества собственных источников воды и в основном обеспечивается водой из бассейнов сопредельных рек: Волги, Кубани, Кумы, Терека и Чограйского водохранилища. [3]

Незначительные запасы собственных поверхностных вод используются в основном для сельскохозяйственных нужд, а подземные обладают повышенной минерализацией и жесткостью.

Подача водных ресурсов для населения и хозяйствующих субъектов, рациональная и оптимальная, эффективная система взаимоотношений между участниками этого процесса являются одним из сложных вопросов. Правовое регулирование с соблюдением принципов устойчивости, которое предполагает соединение трех составных элементов развития (экономическую эффективность, социальную справедливость, экологическую сбалансированность), является одним из основополагающих факторов обеспечения экономической безопасности региона.

Подача воды по каналам оросительно-обводнительной системы осуществляется ФГБУ «Калммелиоводхоз».  

Правовая сторона отношений в соответствии с Водным кодексом РФ (далее – ВК РФ) выглядит следующим образом: в соответствии со ст. 12 ВК РФ по договору водопользования одна сторона — исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные ч. 4 ст. ВК РФ, обязуется предоставить другой стороне — водопользователю водный объект или его часть в пользование за плату. [2]

В соответствии с ч. 1 ст. 11 ВК РФ на основании договора водопользования или решения о предоставлении водного объекта в пользование на основании договоров водопользования, если иное не предусмотрено ч. 2 и 3 настоящей статьи, водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, собственности муниципальных образований, предоставляются в пользование для:

• забора (изъятия) водных ресурсов из поверхностных водных объектов;
• использования акватории водных объектов, в том числе для рекреационных целей;
• использования водных объектов без забора (изъятия) водных ресурсов для целей производства электрической энергии.

В данном случае согласно п. 10 ч. 2 ст. 11 ВК РФ на основании решения о предоставлении водного объекта в пользование предоставление водных объектов, находящихся в федеральной собственности осуществляется для забора (изъятия) водных ресурсов для орошения земель сельскохозяйственного назначения (в том числе лугов и пастбищ). [2]

Порядок подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование определен Правилами подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование, утвержденными постановлением Правительства РФ от 30.12.2006 г. № 844, Правилами подготовки и заключения договора водопользования, утвержденными постановлением Правительства РФ от 12.03.2008 г. № 165.

Согласно п. 20 Правил, утвержденных постановлением Правительства РФ от 30.12.2006 г. № 844, исполнительный орган или орган местного самоуправления в срок не более 30 дней с даты поступления документов:

• рассматривает представленные заявителем документы на предмет их соответствия требованиям, установленным настоящими Правилами, с оценкой их полноты и достоверности, а также соответствия условий осуществления намечаемых водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водного объекта требованиям водного законодательства;
• выполняет расчет параметров водопользования;
• определяет условия использования водного объекта;
• обеспечивает согласование условий водопользования с заинтересованными исполнительными органами государственной власти по вопросам, отнесенным к их компетенции; рассматривает и оценивает возможность использования водного объекта для заявленной цели. [2]

Согласно п. 22 Правил, утвержденных постановлением Правительства РФ от 12.03.2008 г. № 165, уполномоченный орган в срок, не превышающий 60 дней с даты поступления документов:

• рассматривает представленные заявителем документы на предмет соответствия их требованиям, установленным законодательством Российской Федерации и настоящими Правилами, оценивает их полноту и достоверность, а также проверяет расчеты параметров водопользования и размера платы за пользование водным объектом;
• определяет условия использования водного объекта по согласованию со следующими федеральными органами исполнительной власти (их территориальными органами) по вопросам, отнесенным к их компетенции.

Кроме того, предоставление водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов РФ, в пользование на основании договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование, за исключением случаев, указанных в ч. 1 ст. 21 ВК РФ: мероприятия по заключению договоров водопользования, принятию решений о предоставлении водного объекта в пользование (организации и проведению аукционов на право заключения договоров водопользования, администрирование платы за пользование водными объектами, привлечение независимых экспертов по определению параметров водопользования) предусмотрено п. 3 Примерного перечня мероприятий по осуществлению отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов РФ, утвержденного Приказом Министерства природных ресурсов РФ от 18.03.2008 г. № 61.

Федеральный закон от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не предусматривает возможности делегирования органами исполнительной власти субъекта РФ каким-либо субъектам функций и прав, переданных им Российской Федерацией, тем более, организациям федерального подчинения (Ответчик), что полностью бы искажало суть и смысл разграничения государственных полномочий между уровнями государственной власти (федеральной и региональной), установленного федеральным законом.

Тем самым, законом и подзаконными актами не предусмотрено осуществление «Калммелиоводхозом», не являющимся органом государственной власти субъекта РФ, таких мероприятий, как заключение договоров водопользования, принятие решений о предоставлении водного объекта в пользование, определение параметров водопользования и условий пользования водными объектами, иных полномочий по предоставлению в пользование водных объектов, в т.ч. находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов РФ.

Действующим законодательством установлен исчерпывающий перечень субъектов правоотношений, связанных с предоставлением в пользование водных объектов (водопользованием), к которым ФГБУ не относится, поскольку, условия пользования водными объектами могут устанавливаться только непосредственно договорами водопользования, заключенными между органами власти (государственными, муниципальными) и хозяйствующими субъектами.

Согласно п. 4.13.1. Положения о Министерстве природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Калмыкия, утвержденного постановлением Правительства Республики Калмыкия от 19.08.2011 г. № 274, предоставление водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территории Республики Калмыкия, в пользование на основании договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование относится к компетенции Министерства природных ресурсов и охраны окружающей природной среды Республики Калмыкия.

Помимо отсутствия у «Калммелиоводхоза» необходимых полномочий по заключению договоров водопользования, сами договоры не соответствуют требованиям, предъявляемым к подобного рода договорам, предъявляемым действующим законодательством.

Так, во исполнение ст. 20 ВК РФ порядок расчета и взимания оплаты за пользования водными объектами установлен постановлением Правительства РФ от 14.12.2006 г. № 764 «Об утверждении Правил расчета и взимания платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности» (далее – Правила).

Согласно п. 4 Правил размер платы определяется как произведение платежной базы и соответствующей ей ставки платы. Подпунктом «а» пункта 6 Правил предусмотрено, что для плательщиков, осуществляющих забор (изъятие) водных ресурсов из водных объектов или их частей, — платежной базой является объем допустимого забора (изъятия) водных ресурсов, включая объем их забора (изъятия) для передачи абонентам, за платежный период, которым является квартал.

Тогда как по факту происходит увеличение размера платы, вносимой сельхозтоваропроизводителем, в отсутствие фактического превышения договорного объема забора (изъятия) водного ресурса, что нарушает права и интересы водопользователя, в частности, СПК. Указанное нарушает требования п.п. 4, 6 Правил. В нарушение требований ст. 13 ВК РФ в договорах не указаны:

• сведения о водном объекте, в том числе описание границ водного объекта, его части, в пределах которых предполагается осуществлять водопользование;
• цель, виды и условия использования водного объекта или его части;
• не приложены материалы в графической форме (в том числе схемы размещения гидротехнических и иных сооружений, расположенных на водном объекте, а также зон с особыми условиями их использования) и пояснительная записка к ним. [2]

Неурегулированность договорных отношений фактически наделяет единственного поставщика водных ресурсов для СПК неоправданно широкими полномочиями по произвольному определению объема забранной воды по своему усмотрению, что нарушает права и интересы водопользователя, в т.ч. лишает водопользователей права представлять возражения относительно выставляемых счетов на оплату, либо актов об оказанных услугах по подаче воды.

При этом ФГБУ является единственной организацией на территории Республики Калмыкия, оказывающей услуги по подаче воды для нужд орошения, т.е. фактически является хозяйствующим субъектом–субъектом естественной монополии, занимающим доминирующее положение на рынке оказания соответствующих услуг.

Более того, деятельность «Калммелиоводхоза» как бюджетного учреждения обеспечивается за счет средств федерального бюджета путем предоставления субсидий на финансовое выполнение государственного задания вышестоящей организацией, главным распорядителем средств федерального бюджета – Министерством сельского хозяйства РФ согласно соответствующим статьям (кодам) бюджетной классификации РФ – ст.ст. 21, 69.1, 78.1 Бюджетного кодекса РФ, приказ Министерства сельского хозяйства РФ от 06.12.2011 г. № 458.

Согласно ГК РФ собственник несет бремя и содержание собственного имущества и не может его перекладывать на сторонних лиц.

Оросительные системы находятся в федеральной собственности и закреплены, в том числе, на балансе ФГБУ. Непосредственно сам водный ресурс учреждение получает на безвозмездной основе, а подача воды в канал осуществляется насосными станциями, расположенными в Волгоградской области, т.е. за пределами Республики Калмыкия.

Затраты по эксплуатации оросительных систем включены в государственное задание поставщика водных ресурсов. Указанное корреспондирует требованиям ст. 14 Федерального закона «О мелиорации земель», согласно которому, владение, пользование, распоряжение и управление отнесенными к федеральной собственности государственными мелиоративными системами и отдельно расположенными гидротехническими сооружениями, финансирование мелиорации земель (мелиоративных мероприятий), обеспечиваемой отнесенными к федеральной собственности государственными мелиоративными системами и отдельно расположенными гидротехническими сооружениями относится к полномочиям Российской Федерации.

Анализ действующих  договоров между СПК и ФГБУ «Калммелиоводхоз» свидетельствуют о нарушении публичных интересов, а также прав и охраняемых законом интересов третьих лиц (сельхозтоваропроизводителей республики), поскольку предусматривают взимание ФГБУ платы за услуги в нарушение правоотношений по разграничению государственных полномочий, установленных законодательством между публично-правовыми образованиями (Российской Федерацией и субъектами РФ) по вопросу предоставления водных объектов в пользование, нарушают имущественные права и интересы неопределенного круга третьих лиц — водопользователей.

Защита этих интересов возможна посредством обращения в суд, но правовая грамотность наших сельхозтоваропроизводителей, финансовая состоятельность для найма грамотных юристов в современных условиях достаточна сомнительна. Формирование адекватно реально функционирующего института защиты прав и интересов сельскохозяйственных товаропроизводителей является одним из основных условий обеспечения продовольственной, экономической безопасности региона и страны в целом.

Список использованной литературы:

1. Постановление Правительства РФ от 14.12.2006 г. № 764 «Об утверждении Правил расчета и взимания платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности»
2. Водный кодекс Российской Федерации
3. Сангаджиев М.М., Онкаев В.А. «Вода Калмыкии – Экология и современное состояние» // Вестник КалмГУ. 2012. №3 (15).
4. Санджиев Б.Ц. «Проблемы водоснабжения в сельском хозяйстве Калмыкии» // Экономический журнал. 2009. №2 (16)
5. Дорджиева Б.В. «Устойчивое сельское развитие: институциональный аспект (на примере Республики Калмыкия)» // Международный сельскохозяйственный журнал. № 6
6. Овчинников А.С., Бородычев В.В., Дедова Э.Б., Сазанов М.А. «Мониторинг водных ресурсов Республики Калмыкия и проблемы экосистемного водопользования в агропромышленном комплексе» // Известия Нижневолжского агроуниверситетского комплекса: наука и высшее профессиональное образование. 2015. № 3 (39)

[1] Статья подготовлена при поддержке РГНФ в рамках реализации проекта № 15-32-01351/16 «Институциональные основы эффективного механизма управления земельными ресурсами аридных территорий Юга России»